 云南省人民代表大会法制委员会关于《云南省人民代表大会常务委员会关于政府规章备案审查的规定（草案）》的说明
2005-04-26 | |
| | ——2003年11月２４日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议上云南省人大法制委员会副主任委员浦林法
各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人大法制委员会的委托，现就《云南省人民代表大会常务委员会关于政府规章备案审查的规定（草案）》（以下简称草案）作如下说明：
一、草案的起草过程
《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）颁布实施后，省九届人大常委会对制定规章备案审查的法规作了安排，法制委员会为此做了一些基础工作。今年，省十届人大常委会将制定政府规章备案审查规定列入了五年立法规划和2003年的立法计划，受主任会议的委托，法制委员会承担了草案的起草工作。按照牛绍尧常务副主任、王义明副主任的有关批示，法制委员会将草案征求意见稿印发省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会、省政府法制办公室、昆明市人大常委会和昆明市政府等单位征求意见，并多次召开有关单位、法律专家和部分常委会委员参加的座谈会进行论证、修改，形成了草案。法制委员会2003年11月12日召开会议进行了讨论，认为草案已基本成熟，决定提请本次常委会会议审议。
二、制定草案的必要性
按照我国的立法体制，我省只有省人民政府和昆明市人民政府有权制定规章。为推进改革开放的深入和政府职能的转变，省人民政府和昆明市人民政府制定了一系列地方政府规章，这对弥补法律法规的空白，及时调整社会关系，促进改革开放和社会稳定，起到了十分重要的作用。但由于种种原因，规章与法律法规相抵触或不一致、规章与规章之间相互矛盾的现象时有发生，影响了法制的统一，使行政执法机关和管理相对人难以执行，削弱了政府规章的权威性和严肃性。因此加强立法监督，建立和完善政府规章备案审查制度，及时纠正政府规章与法律、行政法规和本省地方性法规相抵触的现象，是经济社会发展和民主法制建设的客观需要。
政府规章备案审查,是指规章制定机关在规章公布后依法报送上级权力机关或行政机关存档、审查的制度。规章备案审查是我国立法监督制度的重要组成部分。全国人大常委会和国务院历来对立法监督工作非常重视，1987年全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于地方性法规备案工作的通知》，2001年国务院制定了《法规规章备案条例》，2003年8月十届全国人大常委会委员长会议第六次会议修订通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（以下简称《法规备案审查工作程序》）。以上法规和文件，对全国人大常委会和国务院如何开展法规、规章备案审查作了具体的规定。
《立法法》正式确立了规章备案制度，该法第八十九条第（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”同时，该法第九十二条还规定：“……规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定”。目前，四川、陕西、广东、珠海等省市人大常委会已经出台了规章备案审查的地方性法规，有的省市还成立了专门的处室从事这项工作。因此，根据《立法法》确立的立法监督体制，参照全国人大常委会《法规备案审查工作程序》，尽快制定省人大常委会规章备案审查方面的地方性法规，对相关问题作出具体、明确的规定，健全省人大常委会的规章备案审查制度，全面了解省人民政府和昆明市人民政府制定规章的情况，及时对报送备案的政府规章进行审查，对于提高立法质量、强化立法监督、维护法制统一具有重要的意义。
三、草案规范的主要内容
（一）明确了报送备案的机关和具体要求
为明确报送规章备案的机关和具体要求，草案第四条、第五条规定制定机关应当在规章公布后三十日内报送省人民代表大会常务委员会备案，规定制定机关报送规章备案应当提交备案报告、规章文本和说明，装订成册、一式十份，同时报送规章的电子文本。
（二）明确了负责备案审查工作的主体
备案审查是省人大常委会的职权，但由于政府规章的数量比较多，我省立法条例已明确授权各专门委员会、工作委员会履行规章备案审查职责。为此，本规定第三条规定：省人民代表大会的专门委员会、省人民代表大会常务委员会的工作委员会按照职责分工，依照《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》和本规定负责规章备案审查工作；省人民代表大会常务委员会办公厅（以下简称办公厅）负责规章备案审查的相关工作；省人民代表大会常务委员会秘书长（以下简称秘书长）负责规章备案审查的协调工作，以便于备案审查工作的开展。
（三）明确了接收备案报告的主体及其工作职责
草案明确了报送省人大常委会备案的规章，由省人大常委会办公厅负责接收、登记、分送和存档，并在收到备案报告五日内根据规章的内容和各专门委员会、工作委员会的职责分工，分送有关的专门委员会、工作委员会。
（四）规定了备案审查的基本程序
备案审查程序是草案的核心内容，草案确立的程序充分考虑了我省各方面的实际，参照、借鉴、汲取了全国人大常委会《法规备案审查工作程序》的基本思路，主要分为以下几个层次：
一是办公厅收到备案报告后分送有关专门委员会、工作委员会。
二是有关专门委员会、工作委员会认为报送备案的规章需要审查的，可以提出书面报告，经秘书长同意后进行审查；专门委员会、工作委员会认为需要与法制委员会联合审查的，报秘书长同意后，召开联合审查会议进行审查，并可以要求制定机关派人到会说明情况。
三是专门委员会、工作委员会对报送备案的规章进行审查后，认为规章存在本规定第八条所列的超越立法权、与上位法抵触等五种情形之一的，应当提出书面审查意见，向省人民代表大会常务委员会主任会议（以下简称主任会议）报告；两个以上专门委员会、工作委员会进行审查的，应当共同提出书面审查意见，向主任会议报告；召开联合审查会议进行审查的，有关专门委员会、工作委员会应当将联合审查会议的审查结果向主任会议报告。主任会议听取报告后，决定是否向制定机关提出书面审查意见。
四是对制定机关收到规章备案审查意见后，不予修改的，规定必要的处理措施：一是省人民政府不予修改的，由有关专门委员会、工作委员会向主任会议报告，由主任会议决定是否向省人民代表大会常务委员会提出撤销或者部分撤销该规章的议案；二是昆明市人民政府不予修改的，由有关专门委员会、工作委员会向主任会议报告，经主任会议同意后，由办公厅建议省人民政府和昆明市人民代表大会常务委员会依法处理。这样规定，是为了加大规章备案审查的监督力度和备案审查的权威性。
另外，由于省人民政府规章和昆明市人民政府规章除报省人大常委会备案外，同时报国务院备案，昆明市人民政府规章还要报省人民政府备案，在实践中可能出备案机关之间的审查意见不一致的情况，为此，草案规定：对省人民政府、昆明市人民政府报送备案的规章，专门委员会、工作委员会的审查意见与国务院的审查意见不一致的，以国务院的审查意见为准。对昆明市人民政府报送备案的规章，专门委员会、工作委员会的审查意见与省人民政府的审查意见不一致的，有关专门委员会、工作委员会和法制委员会应当与省人民政府法制机构召开联合审查会议，提出处理意见。
（五）规定了国家机关、社会团体、企事业单位和公民对规章提出审查要求或审查建议的处理程序
《立法法》确立了有关国家机关、社会团体、企事业单位和公民认为法律、行政法规、地方性法规与宪法、法律、行政法规相抵触的，可以向全国人大常委会提出审查要求或审查建议。国务院《法规规章备案条例》和其他省市的规章备案审查规定都按照这一立法原则，确立了国家机关、社会团体、企事业单位和公民认为规章与法律、行政法规、本省地方性法规相抵触的，可以提出审查要求或审查建议的制度，并规定了相应的处理程序。为此，草案第十三条规定：“省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院，各自治州、市人民代表大会常务委员会和省人民代表大会常务委员会各地区工作委员会认为省人民政府规章或者昆明市人民政府规章与法律、行政法规和本省地方性法规相抵触，向省人民代表大会常务委员会书面提出审查要求的，由办公厅登记后送有关专门委员会、工作委员会进行审查。其他国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为省人民政府规章或者昆明市人民政府规章与法律、行政法规和本省地方性法规相抵触，向省人民代表大会常务委员会书面提出审查建议的，由办公厅登记，送有关专门委员会、工作委员会研究。必要时，可以进行审查”。审查程序依照草案的备案审查程序进行。
以上说明连同草案，请予审议。
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