 关于对我省实施《中华人民共和国防洪法》、《云南省防洪条例》情况进行检查的报告（书面）
2005-04-26 | |
| | 云南省人民代表大会常务委员会：
由于我省特殊的地理条件和复杂多样的气候类型，导致洪旱灾害交替发生，先旱后涝，洪涝、滑坡、泥石流灾害频繁，而且其突发性强、来势急猛、破坏力大，致使局部损失严重。据统计１９５０—２００２年，全省每２—３年出现一次较大的洪涝灾害，每年大部分县市均有不同程度的洪涝灾害。“九五”期间，我省洪涝灾害直接经济损失达１９３５亿元，平均每年造成的直接经济损失为３８７亿元，占各种自然灾害损失的４０％。严格执行《中华人民共和国防洪法》和《云南省防洪条例》（以下简称《防洪法》、《防洪条例》）加强防洪工程建设，抓好防洪工作，利国利民，是社会主义现代化建设的重要内容，为此省人大常委会将其列入２００３年执法检查的工作要点。据此，今年５月３０日至６月７日，省人大常委会组织执法检查组到临沧地区及其所属的凤庆、云县、临沧、耿马等县，对《防洪法》、《防洪条例》的执行情况进行检查，另外安排昆明市、曲靖市、楚雄州、大理州、德宏州进行自查并上报书面材料。这次检查针对各地今年防汛工作的重点任务目标，一是检查工程建设影响行洪河道的治理情况，国家投资的重要江河整治工程的实施情况；重要水库、城市防洪、河道清障等防洪情况。二是各级政府依照《防洪法》、《防洪条例》建立健全行政首长负责制，防汛机构人员队伍的落实和防汛预案，包括物资准备以及防汛经费和安全度汛措施的落实情况。三是执法中存在的主要问题和需要整改的建议。执法检查组由省人大常委会副主任黄炳生带队，成员有省人大常委会委员、农工委主任潘政扬、省人大常委会委员、环资工委主任张淼、省人大常委会委员、农工委副主任曾永德和全国人大代表孟定镇政协副主席李云红。省水利厅、临沧地区人大工委、行署的领导陪同检查。出发前，检查组听取了省水利厅关于贯彻实施《防洪法》、《防洪条例》情况的汇报，在临沧地区，沿途查看了凤庆县城迎春河防洪工程、两岔河水库，云县的南河、北河治理工程、云凤公路、祥临公路施工现场，临沧县的博尚水库，南汀河临沧坝段、勐简坝段、孟定坝段的整治以及小黑江清障。检查期间，检查组听取了临沧行署和有关县人民政府的汇报，并同祥临公路建设指挥部及施工现场的有关项目负责人座谈，广泛听取了各方面的意见。现将这次执法检查的情况报告如下。
一、取得的成效和经验
从检查组检查和各州市自查上报的情况看各级政府及水行政部门对《防洪法》、《防洪条例》的贯彻实施取得了一定的成绩。
（一）对《防洪法》、《防洪条例》进行了认真学习和广泛宣传，各级政府和水行政部门依法制定了配套的规范性文件，昆明市制定了地方性法规。
１９９７年８月，第八届全国人大常委会第２７次会议通过了《防洪法》，标志着我国将防御减轻洪涝灾害的工作纳入法制的轨道，也是第一部防灾减灾工作的法律。２０００年５月，第九届省人大常委会第１６次会议通过了《防洪条例》，使我省成为较早通过地方性法规同《防洪法》配套实施的省份。自《防洪法》、《防洪条例》颁布以来，全省各级政府和水行政部门，利用广播电视、报刊杂志、印发宣传材料、出动宣传车等多种形式进行了广泛宣传，学习宣传活动与组织水利系统内职工学法普法结合起来；与世界水日、中国水周宣传结合起来；与行政执法中案件处理结合起来。在行政执法中注重帮助管理相对人了解认识《防洪法》、《防洪条例》的有关条文规定，如临沧地区针对祥临、云凤公路在重点河段的物料堆放、弃碴场以及其他采石、挖沙的现场，结合执法进行宣传，以执法促学法，对一些违法行为处罚的同时进行法律法规的宣传教育。凤庆县还组织执法人员到公路施工现场对建设单位的内部制度和水保措施落实情况进行督察，对存在的隐患及时帮助消除，提高工程建设单位依法施工的自觉性。全省５年来，各地政府领导及部门领导发表广播电视讲话和在报刊登载专题宣传文章１０００余次，印发宣传材料５０万份，宣传书籍上万册，出动宣传车５０００辆次，受教育人数达２５００万人（次）。
１９９９年省政府制定了《关于进一步加强江河湖泊治理工作的意见》，２００１年省水利厅制定了《云南省江河湖泊项目管理办法》，２００２年省防汛办制定了《云南省洪涝灾害核查暂行办法》、《云南省江河湖泊治理管理办法（试行）》。昆明市人大常委会制定了地方性法规《昆明市水利工程管理条例》，市政府制定了《盘龙江管理办法》。曲靖市政府制定了《曲靖市南盘江管理暂行办法》，楚雄州政府制定了《楚雄州防汛抗旱工作规定》，这些配套的规范性文件及昆明市的地方性法规制定后，使《防洪法》和《防洪条例》更具针对性和可操作性。
（二）加强了防洪体系建设，防灾减灾能力有所提高。
１加快水利基础设施建设。此次检查所到的南汀河孟定坝段和勐简坝段，是利用国债资金和贷款实施的防洪工程，投入使用后取得明显效果。孟定坝段３１６公里河道，总投资２０８亿元，２００２年１０月完成了一期工程，治理河道６３５公里。主体工程建成后，在２００１年５０年一遇的“６·２”洪水到来时，河道回水淹没时间由原来的７天缩短为１天，保护人口５４００人，保护农田２５１万亩，复垦农田６４００亩。依照《防洪法》的赋权，临沧地区行署和耿马、沧源县防汛指挥部于２００２年组织对小黑江河道清障，投资７０万元，使“８９澜沧、耿马”地震时，滑入河道的山体得以清除，完成工程量３８６万立方米，汛期沿岸的回水淹没时间由原来的５天缩短为１天，消减上游勐省坝来水洪峰的同时，确保公路汛期畅通。从１９９８年以来，中央和我省都加大投入，各地发动群众投工投劳，全省共投资近８亿元重点治理南盘江等主要江河和边境界河、国际河流，还投入８５亿元资金，完成２５件重点中型病险水库除险加固的任务，投入防汛经费５亿多元。省人民政府依据《防洪法》、《防洪条例》设立了水利建设基金，从收取的行政事业费中按比例提取，每年约安排６０００万元用于防洪工程和水利工程的维护和建设。截止２００２年底，全省累计共建成各类水利工程２８万多件，其中，全省库塘总库容达１０５６亿立方米，修建各类堤防７９７０公里，保护人口５７０６万人，保护耕地５４９万亩和一批城镇，治理水土流失面积达３９万平方公里，５年来，这批水利工程防洪减灾效益达２００亿元。
２加强和改善了防洪指挥系统等非工程措施建设。各级政府按《防洪法》和《防洪条例》的要求。一是依法落实了省、地（州、市）、县的防汛抗旱指挥机构、办事机构和责任制。省防汛抗旱指挥部将我省的重要江河、湖泊、大中型水库、病险水库、重点城市防汛责任人名单及山洪灾害防御责任人名单都在《云南日报》公布，其他江河、水库、病险水库防汛责任人名单，由各地、州、市的防汛抗旱指挥部在当地的报纸上公布。二是加强了全省水利防洪工程建设规划，编制完成了我省各大流域的防洪规划和国际界河整治规划，各地、州、市、县完成城镇及河流防洪规划９９个，大部分的县以上城市编制了防洪规划，有的已经批准实施。三是加强以水库水情自动测报系统建设为试点的防汛抗旱指挥系统建设，组建了不同程度的水情雨情气象信息网络，开发了一些决策支持应用软件。四是各级政府按分级负责的原则组织编制了重点防洪河段、防洪城市、水库的洪水风险图和防洪预案，坚持汛前安全检查，确保江河、水库、城市安全度汛。五是充实加强了防汛抗旱物资储备和抢险队伍，县级组建了应急民兵队伍。
（三）经常性执法与重点检查相结合，保证《防洪法》和《防洪条例》的实施。
为保证《防洪法》、《防洪条例》的实施，确保行政执法中主体资格合法，事实依据合法，程序合法，裁量公平公正。一是依法组建了水政监察队伍，目前，１２６个县（市、区）成立了水政监察支队，经考核后任命水政监察员４６１６人。二是水利系统每年都进行几期培训，提高执法人员的素质和执法水平。三是全省统一了水行政执法文书格式，使行政执法行为规范化。按照执法队伍专职化、执法管理目标化、执法行为合法化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法装备系列化、检查监督经常化的“八化”目标，进行水政监察规范化建设。自１９９８年以来，全省水政监察队伍调处水事纠纷２５００多件，查处水事违法案件５０００多件，其中涉及河道违章建筑和破坏堤防等违反《防洪法》、《防洪条例》的案件３０００多件。对一些单位、法人在河道内进行违章建筑的行为进行重点查处，强制拆除违章建筑，如河口县某单位在防洪堤违章建商场、富宁县在普厅河违章建拦河闸都得到纠正。保障了《防洪法》、《防洪条例》的贯彻实施。
此外，一些地方人大常委会还组织了执法检查，如今年汛前，临沧地区行署和地区人大工委都组织对公路施工重点地段、重点河道、城市防洪的重要地段进行《防洪法》和《防洪条例》的执法检查，促进了法律法规的贯彻实施。
二、存在的问题
《防洪法》经过５年和《防洪条例》经过３年的贯彻实施，在全省已经取得一定成效，但是，《防洪法》、《防洪条例》的贯彻实施还存在以下主要问题和难点。
（一）依法行政认识不到位，切实做到依法行政还需要进一步增强法治观念和意识。
在防洪工作中，法治观念和意识还不够强，今后的工作中需要排除以下三个方面因素的干扰。一是受传统“人治”思想影响，从群众到干部的思想观念上一时还难以消除“以言代法、以权代法”的影响；二是在一些重点工程建设中，既要加快建设而投资又相对不足的情况下，涉及防洪、水土保持的公共设施在项目审批时，往往被缩减和省略。三是政府工作的目标是追求行政效率的，当机立断地作出行政行为时，往往忽视法律的要求，尤其是法律规定的各项基本建设审批和审查同意制度。
从这次检查的情况看，祥临公路于２００２年３月２７日开工，设计单位按基本建设和水土保持工作“三同时”的要求也编制了公路建设中的水土保持方案报告书，２００２年７月２６至２７日，水利部水土保持司在云县主持召开了该水保方案审查会，专家评审时原则同意了水土保持方案报告书，但对一些技术问题提出修改意见，要求设计单位尽快修改报批，由于设计单位没有及时报送审批稿，致使该方案在检查组检查时还没有审批，造成实际上水土保持工作缺位。
该段公路，设计阶段所提供治理的滑坡是１１处，预计有２００万立方米。实际开工后，到２００２年施工中另发生地质滑坡１９处，截止２００３年４月底，又另发生滑坡２８处，这是原设计方案未能预计到的。滑坡产生的泥沙，将影响下游河道幸福坝、孟定坝段的防洪。究其原因，主要是在项目立项和初步设计经交通部批准后，总投资概算已作调整增加，要再超投资概算，将被交通部批评，甚至会推迟项目开工时间。所以，涉及防洪、水土保持等公共设施项目实际上被缩减了。
另外按《防洪法》规定，公路建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁等工程设施，其可行性报告按国家规定的基本建设程序报批前，其施工方案应当经有关水利行政主管部门审查同意。实际上，为了保证２００３年６月临沧至云县段通车，经行署现场办公会研究决定，对已建设涉及改河、跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁道路影响堤防安全、行洪畅通、河势稳定的项目采取补救措施，补办手续。对尚未开工涉及《防洪法》有关要求的项目，应先将建设方案报水行政主管部门审查同意。这种做法并没有完全按照《防洪法》和《防洪条例》规定办理审查同意。在执法检查前，工程指挥部在临沧地区人大和水行政部门的督促下，对施工中出现的问题，积极配合，采取了一些补救性的防洪措施。应当指出，在我省重点工程建设中，不同程度存在执行“三同步”不严格，防洪、水土保持、环境保护等本应纳入规划设计的重要内容安排不足，设计不同步，不严格按程序办事的情况，应坚决予以纠正。
（二）防洪规划不全面、贯彻落实不到位。
少数地方还没有依法编制城市防洪规划，有的编制了，还没有认真执行。从这次执法检查的情况看，德宏州自查结果是盈江县、梁河县没有编制防洪规划。临沧地区除临沧县已编制城市防洪规划外，其余各县有的还没有编制，有的由水行政部门编制了城市防洪规划，但未经政府批准实施。
（三）防洪工作基础薄弱，防洪工程建设和管理与社会经济的发展不适应。
我省江河、湖泊、城市防洪工程防洪标准低，全省７６个有防洪任务的县以上城镇，都达不到国家规定的防洪标准。绝大部分河流，尤其是洪水对当地危害较大的中小河流还处于自然状态。随着人口增加、社会经济活动日益活跃，在同等降雨量的情况下，过去不造成洪水泛滥的河道，现在泛滥了，其原因是河床抬高、河水泥沙含量增多、人为因素缩小行洪断面、影响洪水通过等。另外，全省有一大批始建于五六十年代，运行时间长，限于当时的施工条件和技术，工程质量老化严重的病险水库，至２０００年，已建成的小（二）型以上水库５１７９座，其中病险水库２０３８座（占３９％）亟须处理。这一切与社会经济发展还不相适应。
三、建议和意见
（一）增强法治观念和依法治国的意识，推进《防洪法》《防洪条例》的贯彻实施。
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是广大人民群众的共同愿望，党的十五大指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人看法和注意力的改变而改变。”进入２１世纪后省委制定了依法治省的规划纲要，党的十六大提出要建设社会主义法治国家，实现政治文明，提高党的执政水平。从《防洪法》、《防洪条例》的执法检查的结果看，执法与立法相比，执法的难度要大得多。各级政府和有关部门要在全社会贯彻落实《防洪法》、《防洪条例》，首先要树立法治观念，逐步把过去依靠政策转变为依靠法律。第二是带头学法、懂法、用法，领导干部从事某个领域的工作，就要掌握相关的实体法和程序法，只有这样，才能提高执法水平。第三要遵守法律法规规定的基本建设项目的“三同步”审批制度和建设程序。
（二）进一步提高对防汛抗洪工作的认识，加强各项防洪制度和措施的检查督促。
我省是一个洪涝灾害较频繁的省，多年来，防洪标准低、工程老化严重是一个长期困扰着各级政府的问题，对当前和今后的防洪工作，要经常加强对各项制度、措施的督促检查，尤其是病险水库、坝塘、重点河段要做到责任到人、责任到岗。对工程建设中取土和边坡挖方容易引发泥石流、滑坡的地段，要依法采取工程治理措施，同时应当重点监测，及时排出隐患，保证人民生命财产安全。
（三）各级政府应当逐年增加防洪工程建设、管理和防汛抢险经费的投入。
防洪工作重在防治，除中央和省级财政投入外，各级政府应当依法从预算内资金中安排适当的资金投入。
（四）处理好重点建设和防洪、水土保持的关系，严格贯彻《防洪法》、《防洪条例》规定。
重点建设项目能够直接拉动当地经济的发展，地方政府积极性是很高的，搞重点建设时往往强调地方支持，这是必须的，但更要重视防洪、水土保持和环保。在建设跨河、穿河、穿堤、临河的工程设施时，建设单位要主动依法办理有关手续。水行政部门应当向项目审查单位和施工单位宣传《防洪法》、《防洪条例》的相关规定，加大执法力度，督促其按法律法规的规定办理。工程建设涉及河流改道，修建控制引导河水流向的，应当按照有关水行政部门拟定和政府批准的规划治导线实施，同时要兼顾上下游、左右岸的关系。
（五）依法加快城市防洪等各项防洪规划的编制和实施，加大对违反《防洪法》、《防洪条例》的查处力度。
随着城市化进程的加快，我省县以上城市建设项目和人口迅速增加，依法加快城市防洪等各项防洪规划的编制落实，是关系到人民生命财产安全的大事。对河道、湖泊、水库管理范围和护堤地内建设项目要强化依法审批和执法巡查制度。对妨碍防洪、环保的行为严格依法查处。
（六）将防洪工程建设、水土保持、退耕还林的工作统筹安排，使工程治理与生物治理结合起来。
各级政府、水利、林业、环保、国土应当把防治洪水、山体滑坡，水土保持和退耕还林及其他造林工程进行统筹安排。各地退耕还林的工程设计，应当与公路、水库、电站、城市面山及江河两岸面山的水土保持工程结合起来，优先安排。把生态治理和工程治理结合起来，相信经过不懈努力，一定能使我省的防洪工作再上一个台阶，把洪涝灾害造成的损失减轻到最低限度。
以上报告，请予审议。
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