云南省人民代表大会常务委员会:
为加强我省生态环境建设，进一步推动天然林资源保护工程的实施，实现经济社会可持续发展，根据省人大常委会的工作安排，省人大常委会组织视察组对我省天然林资源保护工程（以下简称天保工程）的实施情况进行了视察。视察组由省人大常委会副主任黄炳生带队，部分省人大常委会委员、省人大代表和有关州市人大常委会领导参加，于6月7日至15日分别对丽江市、迪庆州天保工程实施情况进行了视察。省人大环资工委、省林业厅、省财政厅、省发改委、省劳动和社会保障厅负责人陪同视察。为了全面了解和掌握全省天保工程的情况，省人大常委会还委托大理、楚雄、红河、文山州人大常委会对辖区范围内的天保工程工作进行视察。视察组在视察前，听取了省政府关于天保工程实施情况的汇报，省人大常委会副主任黄炳生到会听取汇报并对视察工作提出了要求。视察期间，视察组分别听取了丽江市、迪庆州及其所属的宁蒗县、玉龙县、维西县、香格里拉县的汇报；听取了宁蒗林业局、黑白水林业局、森龙集团等重点森工企业的汇报，实地视察了天然林管护、公益林建设、人工造林现场和部分林果加工企业看望了森工企业职工，走访了农户，并召开座谈会听取了意见。总的来看，这次视察由于领导重视，重点突出，工作深入，准备工作充分，有关部门积极配合，使视察工作顺利开展，达到了预期的目的。现将视察的主要情况报告如下:
一、我省天保工程的主要做法和取得的成效
1998年长江发生特大洪水之后，党中央、国务院针对我国生态环境恶化的实际，站在中华民族长远生存和发展的高度，果断作出了在长江上游、黄河上中游地区实施天然林资源保护工程的决策。天保工程实施7年以来,我省13个州(市)的66个县(市、区)、17个重点森工企业及省直属林业单位，认真贯彻党中央、国务院和省委、省政府的决策，以高度的政治责任感和历史使命感，顾全大局，令行禁止，全面停止了天然林的商品性采伐，按照党中央、国务院、省委、省政府的部署，加大了森林资源保护力度，大力开展生态公益林建设，发展后备资源，加强林区多种资源的综合开发、利用，调整、优化林业经济结构，妥善地分流和安置国有森工企业富余人员，维护林区社会稳定，天保工程在我省取得了显著成绩。主要表现在以下几个方面：
(一)加强领导，广泛宣传，有组织有计划地实施天保工程。
从视察的情况看，全省各级政府和有关部门对天保工程工作高度重视，主要抓了以下几个方面的工作：一是省、州（市）、县成立了由政府主管领导任组长的天保工程领导小组，下设办公室，落实了人员编制、工作经费，提供了必要的办公条件,制定了工作制度和管理办法，从组织上保证了天保工程工作的顺利进行。二是天保工程实施以来，据不完全统计，全省通过报纸、电视开展宣传5292次，制作光盘267张，发放宣传品52.7万册，制作专题片170个，放映电影736场，召开宣传大会7896场，张贴宣传标语56.8万条，宣传党中央、国务院、省委、省政府的决策，提高了广大干部群众爱林护林、保护生态的自觉性。丽江市还建立了永久性标志宣传碑459座，临时性标志宣传碑429座。各地还采取宣传与教育相结合、教育与严打专项行动相结合的方式进行广泛宣传，取得了较好的效果，形成了良好的生态保护氛围。三是省、州（市）、县政府领导把天保工程作为行政“一把手”工程，层层签订目标责任状，落实工程建设责任制，全省形成了州（市）、县（区）、乡（镇）三级管护网络。迪庆州还实行了“五定五有”、奖惩挂钩、责权利结合的管护模式，做到了一级抓一级，层层抓落实，保证了天保工程的顺利开展。
(二)认真组织工程实施，推动林业工作全面发展。
实施天保工程的各州(市)、县(区)，认真贯彻执行国务院关于《长江上游黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》和国家林业局对《天然林资源保护工程云南实施方案》的批复,结合实际,认真抓好天保工程。一是抓好森林资源管护。全省新建了1609个管护站(所)，聘请农民护林员2.27万人，建立重点森工企业职工与农民护林员相结合的管护体制。各县林业局和森工企业通过与管护人员签订森林管护和森林防火双向责任状，划定管护范围，明确管护任务，确保管护责任落实到位。各地都能超计划完成省下达的森林管护任务，全省项目区的18877万亩森林资源都得到了有效保护。一些州市还结合实际，实行了森林防火、森林资源林政管理和森林资源培育三位一体的承包责任制。红河州采取管护人员填写巡山日记等做法，使管护面积、责任、目标落实率达到100%。二是抓好公益林建设。1998-2003年国家累计下达我省公益林建设任务2245.1万亩，完成了2243.6万亩，占计划的99.93%。为确保工程质量，加强工程管理，编制了省、县级的实施方案，出台了公益林建设作业设计操作细则和管理办法，实行国家、省、县三级检查制度。实施天保工程7年来，丽江市全市完成公益林建设任务420.55万亩，占计划的100.9%，造林成活率达96%以上，保存率85%以上。楚雄、大理试行了工程监理制，红河、文山等州推行人工造林工程招投标制和专业队承包造林，提高了公益林建设质量，为农村剩余劳动力提供了就业门路。三是重视农村替代能源建设。配合天保工程的实施，全省共投入8931.89万元，新建沼气38万多口，推广节柴灶42万多个，使全省天保区森林资源年均消耗量由1997年的3011.21万立方米减少到2002年的2323.01万立方米，年均减少688.2万立方米。四是林业基础设施得到加强。天保工程实施以来，全省累计开展了科技支撑项目22项，新建省、州(市)、县级骨干(中心)苗圃80个，种子基地24个。新建了一批管护点(所)和森林防火基础设施，林业基础性工作得到进一步加强。
(三)妥善分流安置职工，理顺重点国有森工企业管理体制。
天保工程实施以来，省、州(市)、县按照国家要求，妥善分流安置职工，理顺地方政府、森工企业和林业行政管理部门的关系，实现了森林资源、人力资源等生产要素的合理配置。深化森工企业改革，解决了长期困挠重点国有森工企业的资源危机和经济危困两大问题，使森工企业走出了困境。一是采取多种渠道分流安置森工企业职工。全省对自愿解除劳动关系的职工实行一次性分流11878人，发放一次性补偿33298万元，妥善安置了森工企业富余职工，大大减轻了企业的人员负担。参与森林管护和公益林建设及种苗生产，分流安置了2.06万人，实现了由砍树人向种树人、护林人的转变。采取异地安置952人，兴办第三产业等形式共分流安置4200人。二是按照省委、省政府的决定，将13户省属重点国有森工企业全部移交到所在州（市）、县，实行属地管理。森工企业自办的中小学、医院及森林公安机构，大多数己移交地方管理。省属13户重点国有森工企业的加工、流通、运输企业经过兼并整合，基本实现了国有资产的整体退出，国有职工身份终止，组建为新的民营企业。属地管理后，丽江市政府还妥善解决了原省属森工企业领导同志的安置问题，体现了党和政府对他们的关心。迪庆州政府根据森工企业的实际和实施天保工程的需要，撤销森工企业建制，组建22个国有林场，重新划定管理范围，统一组织实施天保工程。
（四）积极培植后续产业，促进地方经济的发展。
停止天然林商品性采伐后，传统的林业产业格局被打破。在省政府重视和支持下，各地抓住实施天保工程的机遇，大力扶持林业产业发展和林下资源开发，积极培植后续产业。一是充分利用资源优势和市场需求，发展特色产业。丽江市通过大力发展种植业，使种植的青刺果、青梅、花椒、海棠果、核桃、竹子等名特优经济林果形成了一定规模。培植了得一食品公司、绿丫头果脯公司、永胜林辰核桃油公司、华坪永丰竹产品开发公司等一批农产品、林产品加工企业。迪庆州在建设以核桃为主的干果基地的基础上，建成两户核桃精炼油加工企业，引种油橄榄2800亩，积极发展以松茸为主的野生食用菌的采集、加工和林药、野生花卉种植，建设松茸加工园区，发展非木材林产业。文山州丘北县冲头林场养殖黄牛等牲畜1000多头，种植黄栀子、草乌等药材1200多亩。森林植被的恢复，使楚雄州南华县成为全省的重要野生菌出口基地之一。大理州投入资金800万元扩展核桃基地，使职工收入增加，生活改善，带动了地方经济发展。二是利用停伐后的闲置资产，积极开展租赁、承包经营，开发新兴产业。丽江黑白水林业局利用原纤维板厂场地，兴办石材加工厂，利用森林景观优势建成三星级白水山庄。丽江森龙集团建起了四星级的森龙大酒店，兴办了纯净水厂、宝洁公司、加油站等小型企业。红河州江边林业局把原纤维板厂改造为1000吨的竹笋加工厂，盘活了固定资产，增强了发展后劲，其“金丝猴牌”竹笋获得“无公害”和“放心食品”证书。三是采取合作方式，发展高效林业。文山州森工企业与省林科院合作，建立了榉木等珍贵用材林基地。迪庆州与汉德公司合作，成立了“迪庆香格里拉紫金生物技术有限公司”，现已扦插红豆杉枝条278亩，育苗3000万株。
总之，天保工程实施以来，由于各级领导认识到位，工作措施有力，使天保工程在我省的实施取得了显著成效。全省工程区有林地面积由1997年的11997.6万亩增加到2002年的13856.1万亩，5年净增1858.5万亩;活立木蓄积量由1997年的82993.5万立方米增加到2002年的892585万立方米，净增6265万立方米;森林复盖率由46.77%增加到51.98%，5年增加5.21个百分点。据统计，实施天保工程以来，共治理水土流失面积1.2万多平方公里，占项目区水土流失总面积的14.56%，年均减少土壤侵蚀量1630万吨，每年减少进入河流的泥沙量980万吨。天保工程的实施，恢复了我省长江上游的森林植被，增加了森林资源，提高了林分质量，遏制了水土流失，改善了生态环境，促进了经济社会发展。广大群众称天保工程为“致富工程”、“希望工程”、“德政工程”。
二、天保工程工作中存在的主要困难和问题
从这次视察的情况看，我省天保工程虽然取得了显著成效，但还存在一些不容忽视的困难和问题，主要有以下几个方面：
(一)一些干部对天然林资源保护的长期性、艰巨性认识不足。一是天保工程实施后，一些干部的思想还没有实现由过去以木材生产为主向以生态建设为主的转变，对生态需求己成为社会对林业的第一需求认识还不足。二是对天然林资源保护的长期性和艰巨性认识有所弱化，在用科学发展观正确处理好保护与利用的关系方面认识不够到位，一些地方重视旅游资源开发，而忽视森林资源保护。少数地方为获取一时的经济利益出现偷砍盗伐等破坏森林资源的违法行为。
(二)天保工程实施后，部分林农收入减少。我省不少地区林、农交错，广大农民长期居住生活在天然林区，工程实施前商品林采伐是当地农民的重要收入来源。禁伐后，给原来从事木材采伐、加工、运输、集材、装卸等经营服务的农民造成了经济损失，而没有得到任何补偿，加之边远山区就业渠道狭窄，短期内又难以找到新的增收门路，致使部分农民返贫。
(三)经济结构单一，后续产业发展缓慢。天然林禁伐后，重点森工企业通过属地管理，参与天然林管护、公益林建设、种苗生产，解决了森工企业职工眼前的就业问题。但后续产业发展滞后，大多数森工企业没有其它收入，加大了企业对国家的依赖。企业债务问题尚未解决，贷款信誉降低，贷款困难，后续产业开发国家没有资金投入渠道，发展缓慢。林区经济结构和产业结构单一，短期内难以形成新的支柱产业，就业途径狭窄的局面没有得到根本改变。
(四)重点国有森工企业属地管理后的一些遗留问题尚待解决。国家规定的基本养老保险、医疗、工伤、生育、失业5项社会保险，天保工程只解决了森工企业的基本养老保险问题，其余的4项保险尚未落实，造成企业职工合法权益得不到保障。天保区全面禁伐后，由于没有其它收入来源，致使一些企业违规占用管护资金缴纳医疗、失业、工伤和生育4项社会保险，使本来就不足的管护资金更加紧张，影响了管护效果，同时又违反了国家天保工程资金管理的有关规定。重点森工企业所办的医院、公安等社会性单位，还有部分尚未移交地方管理，己移交的也普遍存在着工资待遇低于地方的问题。森工企业属地管理后，职工住房比较困难。
三、对进一步实施好天然林资源保护工程工作的建议和意见
（一）提高认识，加强领导，进一步推进天保工程全面实施。
实施天保工程是党中央、国务院的重大决策，是国家西部大开发战略的重要内容。天保工程又是一项涉及范围广、持续时间长、投入资金多、质量要求高的复杂的系统工程。实施好天保工程，保护好天然林资源，对我省经济社会可持续发展十分重要。因此，项目区各级政府要充分认识保护天然林资源的长期性和艰巨性，以高度的责任感和使命感，坚持不懈地抓好天然林保护工程的实施，经常研究解决工程实施中的问题。要认真学习宣传有关法律法规，进一步提高干部群众法律意识和环境保护意识，要学习宣传好《森林法》、《野生动物保护法》、《环境保护法》、《云南省森林条例》等法律法规，处理好森林资源保护与开发的关系，使两者相互促进，协调发展。要严格依法行政，继续依法查处破坏森林资源的违法犯罪行为，不能以牺牲环境为代价换取一时的发展和繁荣。
（二）加强工程管理，提高工程建设的质量。
要继续抓好森林管护，进一步完善分级管理、责任到人、责权利结合的管护网络，把管护责任落实到位。要大力推行工农共管共建的管护体制，把企业、职工利益与林区农民利益很好地结合起来，调动农村基层组织和林农保护森林资源的积极性，密切工农关系。积极探索森工企业职工、农村基层组织和林农承包管护模式，以管护带经营，以经营促管护，鼓励职工和林农在管护好天然林资源的前提下，依托森林资源环境，发展生态型产业，增加职工和农民的收入。要继续抓好公益林建设，重点把好作业设计关和种苗质量关，因地制宜地调整林种树种结构，优化造林模式，提高造林质量和效益。要加强科学管理，积极推行专业承包造林、工程招投标制和工程监理制等行之有效的办法、制度。
（三）开展调查研究，逐步完善相关配套政策。
一是建议省政府和有关部门认真组织调查研究，在天保工程区有选择地进行集体林林权制度改革试点。将林业“三定”时所划定的自留山、责任山和个体林，交还林权所有者管护；对未分到户的集体林，由村民集体讨论决定其归属，可分户管理，也可由集体委托护林员管理；在森林资源二类调查的基础上，将两类林落到山头地块，商品林交给林权所有者自己管理，对划为国家重点公益林的集体林，按照国家森林生态效益补偿的规定，解决森林管护经费。在试点取得经验的基础上，可在天保工程区逐步推开。
二是切实保障林农利益。天保工程实施后，部分林农出现减收甚至返贫的情况，有关州市政府应予高度重视，进一步加大扶贫力度，在安排扶贫资金和项目上给予必要的倾斜，促进产业结构调整，增加群众收入；对有条件实施退耕还林的地区，给予退耕还林的扶持;建设沼气池、节能灶、降低森林资源的低价值消耗，提高林农生活水平。
三是完善国有森工企业管理体制。实施天保工程后，国有森工企业已经完全失去了自主经营、自负盈亏的功能，依靠财政补助资金、吃事业费运转，但森工企业仍按原企业体制运作，管理体制不顺，单位性质不清。建议省政府按照中央、省委关于加快林业发展的决定和深化国有企业改革的有关精神，逐步对现有国有森工企业进行改革。对于森工企业内部从事木材加工、运输、流通等有条件的经营性资产，以产权制度改革为核心，国有资产整体退出，终止国有企业身份，组建民营企业，推向市场；按照森林分类经营的要求，将森工企业划分为生态公益型林场和经营型林场（或公司），将国有商品林交由经营型林场（或公司）经营，逐步成为市场经济下的企业主体；将国有重点公益林交由生态公益型林场管理，并将林场改为全额拨款的事业单位，纳入财政供养范围，逐步成为身份合法的国有重点公益林管护主体。
（四）积极培植后续产业，增强林区发展后劲。
国有森工企业要在管护好天然林资源的前提下，依托林区自然资源优势，积极调整林区经济结构，大力发展后续产业，搞活林区经济，增加职工收入。一要重视森林景观的开发，积极培植以观光、度假、科普、科考、登山、探险等为主题的森林生态旅游业。二要大力发展以绿色产品为主的林区多种经营和非林非木产业，发展餐饮、运输、咨询、信息和社区服务等第三产业。三要把公益林建设与建立经济林果基地结合起来，按照市场和加工企业的需求，建立一批原料供应基地，逐步形成具有规模效益的“龙头”企业，以公益林建设带动“龙头”企业，以“龙头”企业推动公益林建设。四要积极开展租赁、承包等经营形式，盘活现有资产。对已建的天保中心苗圃，要面向市场搞活经营机制，调整种苗结构，大力发展城市绿化树苗，经济林果树苗和花卉，逐步办成经济实体。
（五）妥善解决原省属森工企业属地管理后的遗留问题。
一是森工企业拖欠农民山本费、劳务费问题。天保工程实施前，部分森工企业与村民委员会签订合同，采伐集体的用材林，采伐的木材销售后用以支付农民的山本费和劳务费。由于天保工程启动比较快，部分货主因森工企业不能正常履行木材供应合同为由，拒付木材款，致使应付农民的山本费和劳务费无法偿还。据丽江市林业局统计，全市因天然林禁伐拖欠的木材款和农民的劳务费共5252.26万元。对这类欠款，建议在认真核实的基础上，由省、州（市）财政给予解决。
二是原中甸林业局的遗留问题。中甸林业局撤销建制后，企业职工分流安置到香格里拉县林场200余名，这部分职工目前养老保险金偏低，住房简陋或无住房，离休干部边疆补贴欠发。建议省财政厅、劳动与社会保障厅、林业厅商迪庆州政府妥善解决。
三是森工企业办社会的剥离问题。根据省委、省政府关于深化国有企业改革的意见，企业所办学校、医院、公安应在3年内移交当地政府管理。我省森工企业自办中小学20所，森林公安分局、派出所24个，医院22个。各地结合自己的实际情况，采取多种方式剥离了部分企业的社会机构。但目前仍有39个社会性机构尚未移交当地政府管理。建议有关州市政府及省级有关部门加快企业办社会剥离的进程，妥善解决森工企业办社会的移交问题。
（六）强化工程资金监管，确保工程资金安全运行。
天保工程资金投入多，政策要求严，工程区各级政府要切实加强对工程资金的管理和使用情况的监督，要认真执行天保工程资金专户储存、专人管理、专款专用、封闭运行和实行报账制的管理制度;项目资金下达要及时，减少资金在财政、林业部门的运行时间;严禁任何部门和个人挪用、挤占、截留工程建设资金。建议对2000－2004年度天保工程资金使用情况进行一次全面审计，以便及时发现问题和解决工程资金管理使用中的问题，确保资金安全，提高工程资金的使用效率，对违规使用天保工程资金的行为要严肃及时查处。
在视察中，各地提出需要国家研究、解决的一些政策性问题，视察组建议省人大常委会向全国人大常委会专题报告。
以上报告，请予审议。
省人大常委会视察组
2005年7月２２日 | 
关于对我省天然林资源保护工程进行视察的报告（书面）