云南省人民代表大会常务委员会：

为办理第十届人民代表大会第三次会议大会主席团交办的“关于对《执业医师法》及《广告法》在我省的执行情况开展联合执法检查”的议案,进一步规范医师执业行为，打击虚假违法医疗广告。6月6日至9日，以省人大常委会副主任梁公卿为组长，由教科文卫工作委员会副主任尧挥彬同志为副组长，省人大财经委员会领导及部分常委会委员、省人大代表组成的执法检查组，对我省贯彻实施《中华人民共和国执业医师法》（以下简称《医师法》）及《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）的情况进行了联合执法检查。检查组听取了省卫生厅、省工商局及昆明市、楚雄州人民政府相关工作的情况汇报，实地察看了5家公办医疗机构和5家民办医疗机构，省卫生厅、省工商局、省广电局、省新闻出版局等相关部门和昆明市、楚雄州的有关负责同志陪同参加了执法检查。现将本次执法检查的情况报告如下：

一、贯彻实施《医师法》情况

（一）贯彻实施《医师法》取得的成绩

《医师法》颁布实施六年多来，全省各级政府和卫生行政部门在《医师法》学习、宣传，医师资格考试、医师资格认定和证书发放、医师培训考核、医德医风建设、医师权益维护和法律责任监督检查等方面做了大量工作，取得了一定的成效。截止2004年底，我省各类卫生技术人员11.39万人中，具有高级专业技术职务的5470人，具有中级专业技术职务的26405人，具有初级专业技术职务的达49075人，其中具有执业医师资格的6.5万人。

1．依法实施执业医师资格考试、执业注册和培训考核，严把医师资格准入关。省卫生厅设立了医师资格考试办公室和16个州、市级考点，考核认定了全省52个执业医师实践技能考试基地，聘任了847名实践技能考官，开展全省医师资格审核认定发证和医师资格考试工作。1999年以来，全省共有7.1万人参加执业医师资格考试，考试合格人员为2.8万人，合格率达39.4％。同时，积极组织住院医师规范化培训2.6万人，中医医师规范化培训1.1万人，乡村医生培训3.1万人，组织1.4万名在职乡村医生参加中专水平考试，3000名乡村医生参加申报主治医师、医师、医士考试。

2．依法加强医疗监管，规范诊疗行为，维护医患双方合法权益。一是采取药品价格和医疗服务收费公示制度，通过媒体向社会公示医疗机构的主要服务质量和医疗费用指标情况。2003年以来，省卫生厅每半年通过媒体公示省级4所医院的医疗服务质量和医疗费用，去年增加为6所省级医院，并改为按季度公示，今年公示范围又扩大到昆明地区的省市级医院；二是坚持行风建设中的纠建并举制度，实行任期目标等级评审和一票否决制，并严肃查处了一批违反职业道德和药品管理法、非法聘用社会医务人员行医等典型案件;三是加强行业自律。２０００年以来，成立了医师协会，设立了厅长接待日，５年多来，省卫生厅共受理医疗纠纷390起，全部处理完毕。1999年至今，全省共受理申请医疗技术鉴定1206件，已结案954件。

3．加大了医疗服务市场的监管力度，依法整顿和规范医疗服务市场秩序。2002年，省卫生厅、省财政厅、省计委联合下发了《云南省医疗机构分类管理暂行办法》，对医疗机构的设置审批权限，核报程序作了大的调整，进一步优化卫生资源配置，规范了社会办医行为,加大了对各级各类医疗机构的监督管理力度。目前，全省共完成了10285个医疗机构的基本分类，核定了非营利性医疗机构4584个（其中政府举办的443个），营利性医疗机构5701个。逐步建立起有利于政府对医疗机构的发展方向进行调控，有利于政府职能和管理方式转变，有利于医疗机构有序竞争和规范医疗服务行为的新医疗机构分类管理制度。

4．依法严厉打击非法行医。从2001年起，我省已建立省、州（市）、县三级卫生监督体系和专业执法队伍，并与公安、工商、药监、质监等部门联合组成整顿和规范医疗服务市场秩序工作组，将整顿医疗市场，规范医疗秩序纳入了政府工作责任目标，明确以严打非法行医、严打“医托”、取缔非法采供血、依法治理违法医疗广告等为重点的整治工作，对全省医疗服务市场进行了6次大规模的清理整顿，对5414家有违法行为的医疗机构进行处罚,取缔非法行医3590家，非专业技术人员613人，吊销《医疗机构执业许可证》300家，罚款和没收违法所得160.2万元,限期整改1422家。今年，国务院决定将打击非法行医纳入整顿和规范市场经济秩序、打击商业欺诈专项行动中，5月，由省、市（州）、县（区）卫生、公安、药监等部门组成的四个联合检查组分别对非法行医比较集中的城郊结合部进行突击检查，依法查处取缔无证行医“黑诊所”45家，拆除非法广告牌32块，没收药品器械及诊疗设施9卡车，价值约10万余元。

（二）存在的主要困难和问题

1．贯彻实施《医师法》的工作不平衡，仍存在死角。一些地方住院医师规范化培训和继续医学教育工作开展不力，对医疗机构的审批不严，超权限、超范围审批医疗机构和执业范围。一些违法、违规侵害患者权益的不良行为时有发生。上述各种原因导致了近些年来医疗纠纷增多和殴打、伤害医师、打砸医疗机构事件增加。部分医师和医院诊疗过程中尚不能运用《医师法》保护自己的合法权益，自我保护意识薄弱。

2．由于城市建设中没有将医疗网点设置纳入规划，医疗服务市场仍比较混乱。一些地区，特别是城乡结合部仍存在着无证经营的“黑诊所”和违法医疗门诊等行为，如不具备医疗条件和设施开办诊所、不具备医疗专业资格条件行医、借专家之名假冒专家行医、医用材料不符合标准要求但要价偏高、利用特聘教授开方卖药、药品价格虚高、医疗器械消毒不彻底和再次使用一次性医疗器械等等。还有部分医疗机构，以承包、合作办医等形式，把医疗执业许可证出租、转让给无资质的人员和机构，存在极大的医疗事故隐患。

3．经费紧缺，制约了卫生科研、人才培养和考核培训工作的进展，影响了医师队伍整体素质的提高。我省卫生队伍中的执业医师70%为中专及中专以下学历，医师队伍的整体素质较低。经多年努力，各省级医疗机构虽落实了从业务总收入中提取1%作为科研经费，2%作为人才培养基金，但离需求还有较大差距。县、乡医疗机构的人才培养经费就更为困难。

4．没有规范的监督管理机制和网络，执法人员少，设备不足。医疗机构点多面广，涉及的管理内容多，而执法人员数量相对较少，使其对医疗机构监督多以突击性的清理整顿为主，至今还未形成规范有效的监督管理机制和网络。卫生监督人员和设备配备不足，缺乏必要的交通工具和取证工具，致使监督管理工作受到制约。

5．军队医疗机构未办理地方执业许可证就擅自对外服务，“医托”现象时有发生，地方卫生行政部门无法监管。对在军队执业的非现役军人医师报考等工作没有明确规定，军队退休医师受聘于地方执业的换证变更管理工作尚未开展。持军队资格证和执业证的未移交地方管理，但本人参加地方医疗机构执业存在异地执业问题，给执法管理工作带来较大的困难。

6．医德医风教育有待进一步加强。经多年的行业作风建设,整个卫生系统的职业道德、医疗服务质量均有了明显的进步，但距人民群众不断增长的医疗卫生服务需求还有不小差距。卫生系统中还有少数人员不遵守职业道德和执业规则，给医疗卫生行业造成不良影响，医德医风建设将是一项长期的、艰苦的任务。

7．《医师法》在具体执行中出现了一些不适应的新情况、新问题，如：一是对非法行医威慑力不强，由于非法行医诊所药品摆放不多，器械少，每次打击取缔对其造成的损失不大，卫生部门在取缔非法行医过程中仅限于没收财产，而没有其它配套的处罚措施，形成了非法行医诊所屡禁屡开，打而不绝的状况；二是部分医疗机构执业人员法律意识不强，超范围执业的现象时有发生；三是执业范围较窄，一定程度上影响人才流动；四是执业注册信息网络不健全，导致部分医师存在变更执业难的情况。

（三）对深入贯彻执行《医师法》的意见和建议

1．进一步加大《医师法》的宣传贯彻力度，落实有关文件精神。要加强对医疗机构法定代表人及其从业人员法律法规、专业知识培训，依法管理医师队伍，维护医师合法权益。进一步强化医师考核和培训，不断提高我省医师队伍的整体素质。加快实现医疗卫生工作全行业管理，建立健全各项管理规章制度和措施，尽快研究和完善我省相应的规章制度，进一步规范非营利性医疗机构的运作模式,加强对医疗机构的监管,尽快完善、下发各类医疗卫生服务、治疗“中心”的建设及审批标准。并结合整顿和规范医疗服务市场秩序活动，提出专项整治方案，集中力量持续在全省范围内开展专项整治活动。继续清理我省非营利性医疗机构与其它组织或个人合资合作设立的非独立法人营利性的“科室”、“病区”和“项目”。

2．进一步发挥舆论及社会监督作用。严肃查处违反《医师法》的各种违法行为，情节严重的给予重罚、吊销《医疗机构执业许可证》或公开曝光。

3．进一步筹建专项资金，强化医师培训与考核。在原医师考核和培训工作基础上，想办法多渠道筹集经费，争取建立全省卫生科研与人才培养基金。按卫生部要求修改完善《住院医师规范化培训试行办法》、《云南省卫生专业人员继续医学教育实施细则（试行）》，争取人事部门的支持配合。

4．进一步加强医师队伍的职业道德和行业作风建设。坚持常抓不懈，一方面要加强医师职业道德教育，切实发扬救死扶伤的人道主义；另一方面要不断增强服务意识，改善服务态度，提高服务质量，适应患者的医疗服务要求。

5．加强执法队伍建设，继续严格执法，增强执法的透明度，公开接受社会和舆论监督。

6．建议政府加快区域卫生规划，尽快解决医疗网点布局不合理，以及群众看病难问题，维护群众的就医权；完善军队与地方医师执业注册联网制度。

7．建议进一步修改完善《医师法》及配套规定，尽快制定相应的地方性法规，增强执法监督的可操作性，并建议卫生部修改医师执业注册办法，利于搞活流动机制，充分发挥高级医疗专家的作用，更好的为广大群众服务。

二、关于医疗广告的执法情况

随着经济的发展，我省的广告产业取得了较快的发展。截止2004年底，全省已核准登记注册的广告经营单位达2465户，广告从业人员达15492人，广告经营额为11.9亿多元，缴纳税收8049万元。其中，昆明市共有广告经营单位631户，广告从业人员达4055人，广告经营额3.2亿,约占全省的27%,而且《都市时报》、《生活新报》、《昆明电视台》等媒体的广告收入每年都保持着2位数以上的增长势头。

但是，近几年来，随着经济社会的发展和人们生活水平的不断提高，各种广告在迅速发展的同时，一些医疗卫生机构（营利性）、广告经营单位和新闻媒体片面追求本单位的经济效益，不惜违法发布各种虚假广告来获取高额收入，以至虚假、违法的医疗广告屡禁不止，不仅损害了人民群众的切身利益和媒体的形象，也严重干扰了我省广告产业的健康发展。据2004年全省州、市工商行政管理部门对88个广电、报刊的监测，检查医疗服务广告41527条（次），共查出违法违规广告2820条（次），其中医疗广告违法率为6.79%，占全省违法违规广告总数的56.88%。今年1至4月，全省医疗卫生广告的平均违法率达7.93%，并呈进一步上升的趋势。从地区分布来看，昆明等广告产业较发达的中心城市，医疗卫生广告的违法情况比较突出，昆明市今年1—5月份监测《云南信息报》、《生活新报》、《都市时报》医疗广告16567条，查出违法或涉嫌违法广告9350条，违法率58%，高于全省的平均水平。

（一）相关部门对医疗卫生广告管理的主要做法

近年来，卫生部门和工商行政管理部门依法加强了对医疗卫生广告的整顿，从加强医疗卫生广告的审批、监督管理、开展专项检查，建立广告市场信用自律体系等方面加大了整治力度。

1．加强医疗卫生广告审批出证工作。针对近年来违法、违规医疗广告屡禁不止，扰乱正常的医疗秩序，误导广大患者，损害人民群众的身体健康，并造成恶劣影响的现状，卫生厅根据《医疗广告管理办法》的有关规定，进一步加强了对医疗广告的审批工作。严格履行受理、初审、终审、办理批准文号的程序。同时，积极配合各级工商行政管理部门进行广告的查处工作。2001年配合省、市工商局完成对99家报刊及媒体的检查工作。2002年为进一步加强医疗广告的管理，配合省工商行政管理局联发了《关于进一步加强医疗广告管理工作的通知》。在《医疗广告管理办法》规定的权限内，先后吊销11家医疗机构的医疗广告批文。

2．工商部门加强了对医疗广告监督管理。一是强化广告日常监测，加大案件查处力度。省工商局对全省各地的主要媒体的医疗广告发布情况实施动态监管，做到及时发现违法广告及时查处；二是开展专项检查。整合全省各地执法力量，开展了对重点商品、重点媒介广告的专项整治行动。其中，把与人民生活息息相关的医疗服务作为整治工作的重中之重，严厉打击虚假违法广告。2004年1月至2005年3月，我省在专项整治行动中，查出违法违规的医疗服务、药品、保健食品广告共计3100条次，均依法作出了处理。

3．突出监管重点，抓住重点违法情形和重点媒介。通过日常监测情况的分析，确定五种医疗广告为重点监管对象：一是利用患者或者其他医学权威机构、社会名人和医生的名义、形象或者使用其推荐语进行宣传的；二是无批号或者使用过期失效批号的；三是保证治愈或者隐含保证治愈，宣传治愈率、有效率等诊疗效果的；四是违反禁止性规定宣传治疗乙肝、白癜风、癫痫、恶性肿瘤等疑难疾病的；五是以新闻报道形式发布医疗广告的。对上述违法医疗广告，一律予以严肃查处。

按照各媒体的医疗广告发布量，抓住重点媒介对医疗广告进行整治。工商管理行政部门把《春城晚报》、《都市时报》、《生活新报》、《云南信息报》、云南电视台、昆明电视台六家媒体及其医疗广告的主要代理公司列为重点。要求媒介和代理公司严格审查医疗广告相关证明文件，把好医疗广告发布和代理关。对违反《广告法》及相关法律法规的规定发布医疗广告的，予以严肃查处。

4．建立和完善广告监督管理机制，加强对医疗广告的监管。一是完善广告监测通报制度和行政告诫制度；二是强化立案查处机制；三是建立典型违法医疗广告通报制度；四是建立典型违法医疗广告内部通报制度，并通过工商系统内网，及时向全省通报典型违法的医疗广告，形成全省联合整治机制，在全省范围内联合行动，严厉打击虚假违法广告。

5．建立广告市场信用监管体系。逐步完善广告主、广告经营者的广告信用评价体系，对诚实信用、守法经营的广告主、广告经营者给予通报表彰；对把关不严、违法违规现象突出的广告主、广告经营者，降低其信用等级并向社会公布，在广告行业的各种评比、评优中不予评为先进单位和个人。根据信用分类监管制度，建立企业失信惩戒机制和企业严重失信淘汰机制。探索新闻媒体作为广告发布单位信用监管的新路子，逐步建立广告发布单位信用监管制度。

（二）存在的主要问题和困难

1．医疗广告实际发布的内容与审批内容相距甚远，钻了管理工作的空子。按照国家法律法规的规定，省级卫生行政主管部门负责医疗广告专业技术内容的出证。一些申请发布医疗广告的广告主，有时利用卫生行政主管部门发出的内容过于简单的医疗广告证明，肆意添枝加叶，塞进一些夸大、虚假的内容。某些广告内容宣传包治百病，甚至是世界公认的当今医学难题。例如，恶性肿瘤、糖尿病等疾病在违法广告中都被吹嘘成可以保证治愈。最近在监测中又发现，《都市时报》以大篇幅的新闻报道形式发布“药物熏蒸治万病”的虚假广告，夸大宣传，包治百病等等。省级卫生行政部门负责医疗广告的审批，工商部门负责医疗广告的监管，两部门由于医疗广告审批信息交流的滞后，使得违法违规医疗广告钻了空子。

2．一些新闻媒体由于实行自收自支，广告成为其主要经济来源，经济基础薄弱的地区，医疗广告成为广告的主体。如楚雄州电视台的广告中医疗广告占了整个广告的93%。受经济利益的驱动，部分新闻媒体借助群众对媒体的信任，片面追求广告收入，逃避法律的约束，谁给钱就给谁做广告。有的新闻媒体甚至帮助客户进行违法虚假广告的策划、编排。他们以新闻报道的形式发布夸大、虚假的医疗广告，以医学专家、影视名人和主持人的形象和名义为医疗广告做证明，以所谓科研成果、优秀事迹来欺骗群众。有的医疗广告甚至出现有损精神文明和造成不良影响的广告语言，如，《春城晚报》发布昆明医学院附属康复医院“拿什么拯救你，肝炎患者”的医疗广告，采用新闻系列报道的形式，为一家医疗机构发布“肝炎拯救宣言”的违法广告，在社会上造成恶劣影响。

3．执法机关执法难。有的新闻媒体逃避执法机关执法，拒不执行工商行政管理机关依法作出的责令停止发布违法广告的决定，丧失了新闻媒体维护法律的义务和起码的道德责任。个别新闻媒体在工商行政管理机关对违法广告的调查处理过程中，与广告代理公司、广告主串通，提供伪造、涂改的广告费单据和文件，逃避法律惩罚。

4．工商行政管理机关整顿和规范市场经济秩序的任务重，广告监督管理的力量有限，广告监测设备落后，监管经费紧张，制约了广告监督管理工作的顺利开展。广告监测监管工作的开展牵涉大量的人力、物力，受到条件的限制。如昆明市相关的监测设备、软件开发、信息传输等没有完全到位，一定程度上影响了对违法医疗广告的打击力度。

5．现行广告法律、法规、规章滞后于广告业的发展和管理需要，不能应对广告业发展中的新情况、新问题，主要是违法收益高，违法成本低，加上处罚程序复杂。如依照《医疗广告管理办法》和《广告管理条例施行细则》对广告经营者发布违法、虚假医疗广告的行为，只能“视其情节予以通报批评、没收非法所得、处三千元以下罚款”的规定，弱化了工商行政管理机关执法力度，难以起到惩治作用。

（三）对今后工作的意见和建议

1．建议省人民政府继续按照整顿和规范市场经济秩序的要求，实施好虚假违法广告整顿专项行动，要以中心城市为重点地区，以有影响的媒体为主要突破口，坚持标本兼治，坚持抓整顿，促规范发展，抓自律，促诚信经营，营造良好的市场环境，促进我省广告业健康、有序地发展。同时，探索建立防止和杜绝虚假违法广告的长效机制，提高媒体法律意识，正确处理经济效益与社会效益的关系；政治责任与自我完善的关系。

2．切实发挥省整顿虚假违法广告专项行动联席会议的协调功能，媒体管理、工商和医药卫生部门都要各司其职，又要协调配合，形成政府监管、行业自律、舆论监督、群众参与的综合治理机制。

3．要进一步强化广告审批制度。医药卫生、工商行政管理部门要对广告的发布进行全过程监控，一是建立完善的专家审批制度；二是坚持广告的审批应是待发布的电视、广播、平面广告的样稿、样带；三是对违反法律法规发布的虚假医疗、药品广告，要坚决撤销其广告批准文号，一年内不再受理其广告的审批申请。

4．新闻媒体单位要积极主动配合相关部门审核审批工作，建立健全领导责任追究制、广告发布责任制。对未经审查或者与审查批准的内容不一致的药品广告，不得发布；对不具备相应证明文件的保健食品、医疗、化妆品、美容服务的广告，不得发布。对发布虚假违法及不良广告问题严重或者放弃广告终审权而导致新闻媒体广告发布出现导向错误的新闻单位，由新闻媒体的主管、主办单位对有关责任人依法处理。

5．建议建立违法广告公告制度。在《云南日报》和云南电视台开辟整治虚假违法广告专栏，定期或不定期发布整治虚假违法广告公告。一是联合公告，对工商行政管理机关查办的虚假违法及不良广告典型案件，根据具体情况，由工商行政管理机关会同广播影视、新闻出版、卫生、食品药品监督管理、监察、纠风等部门联合公告。二是工商行政管理机关根据查处的典型虚假违法广告及广告市场监管情况，及时向社会发布“广告监管公告”，包括典型虚假违法广告案例曝光、违法广告提示、违法广告案例点评等。

6．建立广告活动主体市场退出机制。实行违法广告量化跟踪，对违法率居高不下或者发布虚假违法广告造成恶劣社会影响的广告主、广告公司和广告发布者，由工商行政管理机关依法责令其在相应范围内公开更正，对广告主可在一定时期内暂停其发布广告；对负有责任的广告公司，限制直至取消其广告经营资格。对负有责任的媒体单位，可暂停其相关类别商品或者服务广告的发布业务，直至取消其广告经营资格；对严重违反宣传纪律，发布虚假违法及不良广告在社会上造成恶劣影响的报刊、广电等媒体，经工商行政管理机关认定违法事实后，由广播影视、新闻出版行政部门依照有关法律行政法规对其进行行政处罚。

7．建议由省卫生厅、省工商局提出修改、补充、完善《广告法》的意见，报省人大审定后，由省人大常委会向全国人大提出修改、补充、完善《广告法》的意见，并尽快制定相应的地方性法规。

检查组充分肯定了省政府各有关部门不仅积极参加本次联合执法检查的整个活动，还及时对在检查中发现的问题落实整改措施。希望各有关部门在今后的工作中各司其职，协调配合，共同为两法在我省的实施作出积极的贡献。

省人大常委会执法检查组

2005年７月15日