云南省人民代表大会常务委员会：
为了有效地纠正教育乱收费的现象，促进实现教育的公平，根据我委2005年度的工作安排，由省人大常委会教科文卫工作委员会主任杨崇龙同志带队，省、市、区教育行政部门的负责同志和委员会办公室有关同志参加的调研组，于4月12日至5月18日就初中、小学择校生、外来务工人员子女入学两个社会关注教育的热点、难点问题在昆明市五华、盘龙、官渡、西山四区进行了调研。调研组先后召开了5个不同类型的座谈会，跟省、市、区教育行政部门的负责同志和20多所学校的校长进行了座谈，实地察看了叶青学校等6所民办学校。在听取省、市教育行政部门工作汇报时，梁公卿副主任参加会议并作了讲话。
通过座谈和实地察看，使我们对初中、小学生择校和外来务工人员子女就学问题有了进一步的了解。现将有关情况综合报告如下：
一、关于初中、小学择校生问题
（一）基本情况
多年来，我省中小学一直是实行考试选拔入学的制度。随着普及六年、九年义务教育的推进，小学、初中早已取消了考试入学的制度，采用按户口、居住地就近入学的办法；普通高中仍采用全省（个别市）统考择优的办法。但近些年来，越来越多的群众渴望选择优质学校接受教育，而优质学校毕竟有限，因此，择校的矛盾越来越凸现出来，并成为教育乱收费的一个重要原因。对于高中生择校，我省自2001年实行限分数、限计划、限钱数“三限”政策，有章可循，取得了一定成效，但对初中、小学择校生，按照国家的有关规定，初中、小学属于义务教育，就近入学，不准择校，因而也没有择校的政策。但实际又禁止不了，于是，出现了大量借读名义的择校生。昆明市四城区现共有初中、小学在校生70.4万人，除民办学校在校生63万人外，小学招收的借读生占在校生总数的35%，个别好的学校高达60%左右，优质初中的借读生比例约20%。全市目前初中、小学的借读生近20万人，约占在校初中、小学生总数的三分之一。
（二）中小学生择校的成因
1优质学校数量相对不足，难以满足人民群众对优质教育资源的需求。现行的独生子女政策，使社会普遍存在着“不让孩子输在起跑线上”的心态，追求优质教育资源，把子女送进好的学校成为家长的一种必然选择。
2政府对教育的投入不足。教育资源配置失衡，各类学校的办学条件和师资、教学水平存在着一定差异。招收择校生，收取相应的费用，成为学校改善办学条件和提高教职工福利待遇的原始动因。
3城市化建设加快，住宅小区规模扩大，迁居人口人户分离。大部分住宅小区未配套建设学校，造成学校布局不合理。昆明市四区目前约60%的人口存在人户分离。
4部分厂矿学校只收本厂职工子弟，附近城镇和农村居民的子女只能按择校生收费。
5外来经商、务工人员的子女在公办学校就读，军人家庭的子女、老人管带的孙子、孙女入学也是按择校生收费。
6初中、小学借读生收费标准太低，分别为800元/年、400—600元/年（高中择校生为2000-8000元/年），导致更多的人想方设法通过借读择校。
择校一般通过权力、关系、金钱三个途径。作为择校学生的家长，基本上都是有能力或有财力把子女送进好学校。现在的独生子女政策，使独生子女承载着父母太多重托和希望，很多家长不惜借助权力、各种关系或者捐助高额赞助费使子女完成义务教育。
招收择校生对学校而言，意味着有一定数额的收入。从目前情况看，存在着几个问题：一是由于各个学校的收费不统一，学校之间存在着相互攀比的倾向；二是收进的择校费使用方向存在一定的问题，其中有很多没有用于改善办学条件；三是对收取的择校费缺乏监管，资金使用上的暗箱操作为腐败提供了条件；四是在教育资源配置上加剧了两极分化；五是优质学校师生比例扩大，好的学校每班学生人数一般为60人左右，有的甚至高达70人，教师精力难以顾及所有学生，教学质量在一定程度上也难以保证；六是一般普通学校生源不足，造成了教育资源的浪费。
社会上对中小学生择校问题毁誉参半。一种观点认为，择校和择校收费反映了人民群众对优质教育资源的追求，既是通过市场机制合理配置资源，又满足了群众追求优质教育资源的愿望，还在一定程度上弥补了国家对教育投入不足；另一种观点则认为，择校和择校收费违反了教育公平的原则，助长了教育领域的腐败问题，转嫁教育成本，增加了人民群众的负担。调研组认为，中小学生择校问题在现有形势下是客观存在，不可避免，“不准择校”的规定根本就做不到。既然如此，不如实事求是，借鉴其他省区的办法，在保证义务教育就近入学的前提下，适度允许择校（或称作“借读”），并提高标准，加强对收取费用的监督管理。
（三）几点建议
随着我省教育改革的深化，中小学生择校问题应当逐步加以规范。在对待择校问题上，我们要坚持科学的发展观，坚持以人为本，从保证社会上绝大多数人能够真正享有教育公平出发，实事求是地面对问题。鉴于社会对优质教育资源的追求，初中、小学生的借读已转化为实际意义上的择校，对于这个问题，各级教育行政部门应当作深入细致的调查研究工作，在掌握借读（择校）总体情况的基础上，认真分析研究，制定出符合我省实际的择校和择校收费管理的规定。根据调研情况，特提出如下建议：
1《义务教育法》及我省的实施办法，明确规定的了初中，小学实行就近入学，免试入学的办法。昆明市调整区划后，应按照新的区划对中小学校招生范围进行切合实际的重新划分。
强化政府职能，加大对教育的投入。在新建小区和流动人口相对集中的地方增加校点，满足居民对教育的需求。
2要在加大对教育的投入、增加校点的同时，按照《中华人民共和国民办教育促进法》的规定，制定优惠的政策，鼓励社会资金进入教育领域，大力发展民办学校；鼓励优质学校兴办分校，走联合办学的道路，扩大优质教育资源的覆盖面，以满足广大居民对优质教育资源的需求。
3增加优质教育资源要按照科学发展观的要求，要在体现效率优先的同时，兼顾公平，对各类中小学校收取的择校费确定一定的比例，用于薄弱学校的建设，同时增加对相对薄弱学校的投入，以利于学校间的均衡发展。
4建议参照广东等部分省市的做法，依照优质优价的原则，适当提高优质中小学择校性质借读生的收费标准。收费项目及标准由省级教育行政部门会同物价部门确定，其他部门均无权决定；对择校生收取的费用由县（区）级教育行政部门设立专门账户，统一管理。
新学年即将开始，不少学校已经开始了国家规定之外的升学测试，省、市教育行政部门应该未雨绸缪，根据我省教育改革和发展的实际，会同有关部门尽快出台相关政策，使初中、小学生择校问题有章可循，走上健康良性的发展轨道。
二、关于外来人员子女就学问题
（一）基本情况
当前，在加快城镇化的进程中，大批农村人口和劳动力以进城务工就业的形式向城镇转移。官渡区反映，常住人口42万人，外来人口72万人，外来人口已超过常住人口。据人口普查统计，昆明市四城区有流动人口约110万人，在公安部门办理暂住证的有80万人，按人口常模测算，流动人口中的适龄儿童约有13.2万人。目前，在公办学校就读初中和小学的有5.1万人，在民办学校就读的有6.3万人，在未经批准的“无证学校”就读的约有1.5万人。
（二）存在问题
1政府对解决外来务工人员子女入学问题还缺乏相应的措施，职责不明确，管理不到位，还没有将外来务工人员子女就学纳入到本区域教育事业发展规划中。昆明市2000年就实现了九年义务教育，当时验收只是以本地常驻户口居民子女为对象，现在面对大量外来务工人员子女，国家确定了“两为主”（即以流入地政府为主和以全日制公办中小学为主）负责接受他们的义务教育工作的方针，要求地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障外来务工人员子女接受义务教育的工作制度和机制，使外来务工人员子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。但是，从调研的情况看，昆明市市、区政府和教育部门还没有针对目前这种新的情况作出新的普及的义务教育规划，在学校布点、办学规模、经费、师资等方面不能适应新增外来务工人员子女入学的需要。
2解决外来务工人员子女接受义务教育的办学经费缺乏，随着就学人数的不断增加，外来务工人员聚集地政府和教育部门经费支出压力增大。以西山区为例，如果将外来务工人员子女全部纳入公办学校，还需新建能容纳1500人以上的学校20所，需投入建设经费2亿元，需配备教师1578人，年正常经费1808万元，而目前西山区的财政状况无法承担。
3新建小区学校建设不配套，相关法规相互抵触。目前，昆明市新建住宅小区的配套中小学建设严重滞后于小区开发，多数新建小区没有按《昆明市中小学幼儿园场地校舍建设保护条例》的规定建设配套学校，有的即使建了也不达标。据调查，昆明市新开发小区116个，缺配套中学342个教学班，小学缺709个教学班。按每校设24个教学班计算，即缺近15所中学、30所小学。加上由于《昆明市中小学幼儿园场地校舍建设保护条例》和《云南省城市房地产开发交易管理条例》在对产权问题的规定上相互抵触，使许多小区新建成的学校不能移交教育部门办学，而被房地产开发商改变了用途。
4国家“两为主”的方针落实不到位，外来务工人员子女大部分在民办学校甚至在未经批准的“无证学校”就读，民办学校已成为承担外来务工人员子女义务教育的主力军。由于昆明市现有的公办中小学是以本地常驻户口居民子女来规划布局九年义务教育的，现在要完成外来务工人员子女的义务教育，学校布点、规模远不能满足需求。官渡区2004学年公办中小学招收外来务工人员了女10894人，而在民办中小学就读的有24212人；西山区目前在公办学校就读的外来的务工人员子女有12084人，在民办学校就读的有17184人；盘龙区有外来务工人员子女3万多，其中有一半在民办学校就读。
5相当一部分民办学校办学条件差，特别是未经批准的“无证学校”师资力量薄弱，内部管理混乱，办学行为不规范，教育教学质量差，基本不能按国家的规定开齐课程，难以达到普及义务教育的要求。
（三）建议意见
调研组认为，面对当前中心城市人口增加的新形势，各级政府和教育行政部门要进一步提高认识，增强紧迫感和责任感，认真做好外来务工人员子女接受义务教育的工作。
1加强领导，明确责任，统筹安排。
外来务工人员、流动人口大量涌入中心城市，对城市计划生育、治安、教育问题影响极大，是新形势下“三农”问题的一部分。处理不好，将严重制约全面建设小康社会的进程。各级政府要以科学发展观为指导，提高认识，做好外来务工人员子女的就学工作，切实贯彻《义务教育法》、确保教育的公平，巩固“两基”成果、提高普及义务教育的水平。当前，外来务工人员子女的就学问题已成为中心城市普及九年义务教育的难点与薄弱环节，他们不能普遍就学，或在条件较差的学校就学，九年义务教育程度将会受到较大的影响，甚至会出现一批新文盲。义务教育办学和管理的责任主要在政府。昆明市及外来务工人员较多的州、市各级政府和教育等有关部门应在充分调研的基础上，结合制定“十一五”规划，制定新的普及义务教育的规划，统筹协调，做好外来的务工人员子女义务教育工作。省教育行政部门应对重点市（区）的“两基”进行复核，如出现反弹，限期整改。
2加大财政投入，建立完善的经费保障机制。
为解决外来务工人员子女义务教育经费缺乏的问题，各级政府要在认真规划的基础上，将满足接收外来务工人员子女就学而新建、扩建中小学校的资金、新增教师工资、新增生均公用经费等费用应纳入当地财政预算。对承担义务教育任务的民办学校要按照其接收的“四证”齐全的学生数划拨生均公用经费。国家已拨付经费的民办学校，对学生要降低收费标准。
3加强小区配套教育设施建设，修改完善相关法规。
为了使小区建设中教育设施不配套的问题得到有效的遏制，建议昆明市人大常委会修改完善相关的法规，解决法规抵触问题，采取按开发住宅面积收取教育设施配套费的办法。所收取的费用，由政府根据需要统筹规划，合理布局建设配套的中小学，扩大教育资源，满足人民群众的需要。
4整合公办学校教育资源，充分发挥公办学校在接收外来务工人员子女就学中的作用。解决外来务工人员子女接受义务教育问题，无论从落实义务教育的责任，还是从保证这些儿童受教育的质量来看，公办中小学应该是主要的渠道。各级教育行政部门和学校要在扩大教育资源的同时，充分挖掘潜力，扩大招生容量；要加强对薄弱学校的扶持，充分利用闲置的教育资源；要针对外来务工人员居住的特点，因地制宜地调整学校布局，尽可能多地接收外来务工人员子女就学。学校领导和老师要关心外来务工人员子女，对所有学生一视同仁。
5加强对民办学校的管理和扶持。
民办学校对解决外来务工人员子女就学发挥了一定的作用。因此，要认真贯彻《民办教育促进法》和国务院的实施办法，进一步发展民办教育，以弥补公办教育资源不足的问题。要制定相应的管理办法，加强管理并给予必要的扶持。对已经批准的民办学校，要强化督导工作，规范办学行为，提高办学水平和教育教学质量。对未经批准的“无证学校”要进行清理登记，对符合标准和要求的，要及时方便地以审批；对达不到标准和要求的，限期整改；到期仍达不到标准和要求的，予以取消。对取消的学校，要做细致的工作，要事先妥善安排好在校学生的就学。政府对民办学校与公办学校要一视同仁，在土地使用、校舍建设、银行贷款等方面给予扶持；各级教育行政部门要在教学设备设施、招生考试、学籍管理、师资培训等方面予以支持和指导。
总之，做好外来务工人员子女接受义务教育工作是一项重要而艰巨的任务，希望各级政府和教育行政部门按照国家的要求，重视和研究这一问题，不断提高认识，明确思路，采取有效的政策和措施，依法保障外来务工人员子女接受义务教育的权利。
以上报告，请予审议。
云南省人大常委会教科文卫
工作委员会调查组
2005年6月7日 | 
关于对昆明市初中、小学生择校和外来务工人员子女就学问题的调查报告（书面）