云南省人民代表大会常务委员会：
接到全国人大常委会办公厅关于委托部分省人大常委会检查安全生产法实施情况的通知后，我省人大常委会组成了由省人大常委会副主任戴光禄带队，省人大财经委副主任委员程政宁、冯毅、冯登坤、李维林，全国人大代表吴艳，省人大代表冯正友、何永庆及被检查地人大常委会领导参加的执法检查组，于5月13日至21日对本省贯彻实施安全生产法情况进行了执法检查。
执法检查组首先听取了省人民政府及省安全生产监督管理局、云南煤矿安全监察局、省煤炭行业管理办公室、省公安厅交警总队等十四个单位的贯彻实施情况汇报。然后分成两个组，到昭通市、曲靖市、红河州、文山州检查了安全生产法的实施情况。同时，省人大常委会委托我省其余12个州市人大常委会对本行政区域内贯彻实施安全生产法的情况进行了检查。检查期间，检查组听取了被检查地人民政府及有关部门的汇报，实地检查了昭通市大关县肖家沟煤矿、阿多罗煤矿，曲靖市富源县大坪煤矿，红河州蒙自芷村草坝采石场、蒙自矿冶有限责任公司冶炼厂、个旧自立冶炼厂、个旧银冠工业有限公司炸药厂、开远一行氯碱化工有限责任公司等煤矿、非煤矿山及涉及危险化学品、易燃易爆物品生产等不同类型的企业。检查组深入车间、生产一线，实地察看安全生产情况，听取生产经营单位负责人和工人意见，戴光禄副主任还带队下到两个煤矿矿井，了解矿工的生产条件和安全生产环境。通过检查，初步了解了我省贯彻实施安全生产法的情况，发现了一些安全生产法实施中存在的问题，检查组除现场向当地政府及有关部门、企业反馈了意见外，还在昆明召开了有省政府分管副省长和有关部门负责人参加的会议，将检查情况作了专题反馈。现将这次执法检查的主要情况报告如下：
一、实施安全生产法的主要做法和效果
《安全生产法》贯彻实施两年多来，我省各级人民政府和各生产经营单位认真履行职责，狠抓措施落实，安全生产工作取得了一定成效。主要表现在：
1各级政府切实加强对安全生产工作的领导，努力建立和完善安全生产监管体系。（1）各级政府将安全生产列入了政府的重要议事日程。省、州（市）、县人民政府都定期召开常务会议或政府办公会研究安全生产工作。（2）各级政府主要领导和分管领导对安全生产高度重视，依法履职。徐荣凯省长经常强调安全生产，多次主持会议研究安全生产工作，省政府分管副省长经常深入基层和事故发生点检查指导工作。昭通市政府成立了由市长任主任，两位副市长任副主任的安全生产委员会，统一领导安全生产工作。红河州、文山州均形成了“一把手亲自抓、分管领导具体抓、工作部门直接抓”，且每一位政府领导都是“一岗双责”的安全生产齐抓共管格局。（3）基本健全了安全生产工作体系。2002年以来，16个州、市和83%县（市、区）成立了安全生产监督管理局，昭通、文山、保山等地还在重点乡镇设立了安全生产监管站。曲靖市富源县根据产煤大县的实际，在11个乡镇成立了安全生产监督管理所，配备44名专职管理人员，并充实了县安全生产监督管理局，增设两个内设机构，人员由15人增加到20人。
2广泛宣传，强化安全培训，营造良好的安全生产氛围。《安全生产法》颁布实施以来，全省上下把学习、宣传和培训作为贯彻《安全生产法》的一项重要工作来抓。各级政府和有关安全生产监管部门多渠道、多形式地加强《安全生产法》等法律法规及相关安全生产知识的宣传教育。2004年，省安全生产监督管理局在《云南日报》上开辟了“云岭安全透视”专栏、在云南电视台开播了“警钟长鸣”公益广告，并会同省委宣传部等部门组织开展了“安全生产纵深行”、“安全生产好新闻奖”评选等活动。在强化安全培训方面做了大量工作。按照《安全生产法》的要求，加强了对全省安全生产监管人员、监察人员、生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员、从业人员的业务培训。省安全生产监督管理局、省公安厅交警总队和消防总队等负有生产监管职责的部门坚持面向基层抓培训，把培训班办到了县、乡，办到了企业。据不完全统计，两年来全省组织培训各类人员超过了20万人。其中，培训安全综合监管人员近1000人。
3制定和完善安全生产制度，认真落实安全生产责任。为了全面落实《安全生产法》，我省在制定政策和完善措施上取得了较大的进展。省政府制定下发了《云南省人民政府关于进一步加强安全生产工作的决定》、《云南省煤矿安全事故伤亡赔偿暂行规定》等规范性文件。所检查的四州市政府就安委会联席会议、重特大事故报告、重特大事故应急救援预案、重特大事故隐患登记、重大节庆活动安全生产管理、剧毒危险化学品管理、生产经营单位安全生产风险抵押、高危行业安全费提取和管理等方面出台了一系列规章制度，逐步建立起一套地方性安全生产配套监管制度。安全生产投入逐年增加。2004年，省人民政府决定每年由省财政拨款690万元，分期分批对全省129个县（市、区）安全监管部门给予装备费用补助。曲靖市投入了安全技改经费4250万元。其中，被检查的富源县大坪煤矿投入800多万元。红河州煤矿企业每年投入的安全生产资金近亿元，文山州政府和企业共投入安全生产整改经费5000万元。各地的安全生产环境有了较大改善。与此同时，我省各级政府和有关部门逐步建立和健全了安全生产应急救援体系。省人民政府制定了安全生产特大事故专项预案，建立了特大事故应急救援指挥机构，组建了矿山、危险化学品等专业应急救援机构，各州、县政府及部门和企业也在陆续完善应急救援体系。
为了把安全生产责任落到实处，我省在认真总结1997年以来推行的安全生产责任状经验的基础上，着力构建以安全生产指标为中心，以责任状为载体的责任制，省政府每年与16个州、市政府和有关部门签定安全生产责任状，并于年中组织动态量化考核，于年底严格考核，并兑现奖惩。各州、市也参照省里的做法将责任状签到了县、乡和企业。省政府还推行了安全生产问责制、告诫制，对事故控制不力的州、市政府进行了问责，省安全生产委员会办公室对道路交通事故控制不力的地区及时发出告诫通知书，同时还强化了动态监控。各级政府将控制指标监控责任分别落实到了公安、安全生产监管和煤矿安全监察等部门。
4开展安全生产专项整治，加大安全生产监管力度，推动《安全生产法》的贯彻实施。在安全生产监管工作中突出专项整治，是依法整顿安全生产秩序、规范安全生产行为、改善安全生产环境的有效措施。几年来，我省在安全生产工作中突出专项整治这个重点，推进了专项整治工作的不断深入。在道路交通安全专项整治方面，以解决“三超”问题和事故高发路段监控为重点，集中力量整治了475个事故“黑点”、12类重点违章行为和17条公路，深化了“平安大道”创建工作；在煤矿安全专项整治方面，对全省的2859个矿井进行了3年的专项整治，关闭了1508个非法矿井；在非煤矿山和危险化学品安全专项整治方面，先后检查生产经营单位2万多个，查出安全隐患15万多条，整改验收非煤矿山4201个，关闭取缔非煤矿山6114个（次），审查颁发了231个危险化学品从业单位资质许可证和128个非煤矿山安全生产许可证；在烟花爆竹专项整治方面，摸清了全省25个烟花爆竹生产企业、14923家批发零售单位的底数，加强了对烟花爆竹生产、销售、运输和储存领域的清理整顿。昭通市突出工作重点，认真抓好煤矿、道路交通、消防安全生产监管工作，努力保证安全形势平稳。红河州建立了安全生产巡查制度，对安全生产和事故隐患的检查做到了经常化、制度化。曲靖市2004年以来，市政府组织安全监管、煤炭等有关部门认真开展了八次全市性的安全生产大检查。富源县根据曲靖市的部署，深化安全专项整治，特别是煤矿安全专项整治，严厉打击无证非法开采，在竹园镇“215”事故发生后，县委、县政府痛下决心，在全县掀起一场严厉打击无证非法开采的风暴。为巩固清理取缔成果，成立了国土资源执法大队，在10个产煤乡镇成立了国土资源执法中队，对全县159个村民委员会（社区）的国土资源管理员实行聘用制。同时还在无证非法开采突出片区设立了18个国土资源执法工作站，对无证非法开采实行监控，有效地保护了矿产资源，遏制了事故的发生。文山州采取措施严厉打击非法采矿行为，几年来共炸封、关闭、取缔无证小煤窑2053个，现仅保留17个煤矿；炸封、关闭、取缔无证矿井（硐）471个，对保留下来的515个有证矿山进行了安全评估和整治。按照安全生产法律法规，依法查处了一批违法行为，处理了一批事故责任人，形成了一定的社会威慑力。据不完全统计，两年来我省各级安全生产监管、公安、监察、工会等部门紧密配合，先后查处各类违法生产经营单位近2万个；对各类安全生产违法行为的罚款近5千万元；268人被追究刑事责任，1475人受到行政处分。
二、存在的主要问题
贯彻实施《安全生产法》两年多来，虽然做了大量的工作，取得了一定成绩，但仍然存在不少问题，安全生产形势依然严峻。2005年1—5月，我省发生各类安全事故5547起、死亡1663人。2005年1—4月，红河州事故起数、死亡人数同比分别上升287%和327%，文山州事故起数、直接经济损失同比分别上升9%和64%，曲靖市的事故死亡人数超省政府下达的进度指标24人；在同一时期，我省的产煤大县—富源县的各类安全事故死亡人数已达曲靖市下达控制指标的706%，超进度控制指标32人。仅仅在2005年5月份，我省就发生了楚大高速公路“52”特大交通事故、昆明市安宁“512”泥磷泄漏燃烧事故、曲靖市贵昆铁路复线“517”隧道坍塌事故、楚大高速公路“519”特大交通事故。检查组认为，我省贯彻实施《安全生产法》存在的主要问题是：
1除煤矿事故外，道路交通事故依然是安全生产监管的重点和难点。在检查的红河、文山两州，道路交通事故约占各类伤亡事故数量的70%以上。昭通市大关县的道路交通事故占各类伤亡事故数量的70%以上，伤亡人数占总伤亡人数的90%以上。特别是县乡道路状况普遍较差，对在乡村道路上行驶的机动车辆缺乏有效管理办法，农用车非法载客屡禁不止，事故发生率居高不下。一方面禁止低速货车、拼装车等农用车上公路、载人；另一方面又允许其生产，未从源头上把住安全隐患关口，也是农用车非法载人屡禁不止的原因。检查组途径开远市东山坡时，拦阻了一辆云G27547手扶拖拉机，清点后发现该车违章运载29人，其中有7名儿童和婴儿，同时还装有数袋谷物。在该路段检查组还发现多辆类似情况的农用车。
2宣传工作有死角，思想认识还不到位。一些地方领导对《安全生产法》学习不够，理解不到位，不了解政府在安全生产中应当履行哪些职责，在思想上仍然存在麻痹和侥幸心理，存在重经济发展，轻安全监管的思想；一些企业负责人不了解自己的法律责任，安全生产意识不强，重生产轻管理、重效益轻安全的现象仍然存在。红河州部分私人企业未依法为从业人员缴纳工伤保险费，未按规定向从业人员提供符合标准的劳保用品。我们检查的大关县肖家沟煤矿矿长对《安全生产法》规定的企业负责人的职责不清楚，对政府新出台的规章和政策不了解，也没有组织学习，对安全生产工作心中无数。曲靖市富源县大坪煤矿档案管理和台帐记录比较混乱，安全生产责任书内容不完备、不规范，事故应急救援预案针对性不强，不具操作性。蒙自监狱三监区芷村采石场对高陡边坡，未按照规定实行自上而下的台阶开采。一些农民群众对农用车载人的安全隐患不了解，加之出行难的实际，对整治农用车载人不理解，不支持，影响了有关法规的贯彻执行。
3安全生产责任制在一些单位还没有得到全面落实。此次检查的大部分企业都制定了安全生产的规章制度，但有的企业没有得到很好的落实，平时对设备的日常维护、巡回检查存在走过场现象，制定的应急救援预案不具体，加上未组织必要演练，应急救援预案很难得到有效落实。如昭通市大关县肖家沟煤矿虽然制定了安全生产的规章制度，但都停留在纸上，没有落实到行动上。蒙自矿冶有限责任公司选厂职工工作环境粉尘大，职业危害比较大，行车距地面的安全距离未达标，炼银的冶炼炉与油罐的安全距离未达标。个旧自立冶炼厂缺乏了解和掌握安全生产知识的人员，厂区安全管理松懈，电解车间配电房无人值守，危险化学品（氯化氨）随意堆放。开远一行氯碱化工有限责任公司的氯气储存设备存在跑冒、滴漏现象，消防设施布局不合理等。
4一些企业安全生产基础设施落后，投入不到位，事故隐患严重。由于历史欠帐多，投入严重不足，一部分煤矿和非煤矿山设施陈旧、设备老化，工艺落后，安全生产条件差。部分矿山企业超能力生产、超负荷运行，部分从业人员安全生产自我保护和防范能力比较差，因此，存在较大安全隐患。特别是昭通市的部分煤矿没有经过正规勘察设计，采掘布置不合理，采煤方法和生产工艺落后，安全装备和设施缺乏。据初步统计，全省仅煤矿安全投入欠帐就达20多亿元，非煤矿山安全投入欠帐达10多亿元。仅文山州统计，煤矿要达到国家规定的开采条件还需投入5亿元。一方面是由于一些企业效益低下，无力投入；另一方面是企业追求经济效益，不愿投入；再者是企业负责人不学习有关法律法规和政策，也不按法律法规和政策的规定落实安全生产投入；政府及有关部门对企业安全生产隐患整改监督力度不够等。
5安全监管力量薄弱，不适应工作需要。目前全省仍有20多个县（市、区）和大部分乡镇未成立安全生产监管机构，有部分企业特别是个私企业不仅没有按照规定设立安全生产管理机构，甚至连专职安全员也没有配备。在已经成立的安全生产监管机构中，没有设置专门负责政策法规工作的内设工作机构，缺乏法律方面的专业人才和行政执法经验。还普遍存在着人员不足、经费不足、装备简陋、工作条件差等实际困难，导致安全监管难以及时到位。部分基层安全生产监管人员的法律知识和专业技术水平较低、处理突发事件的能力不强。因此，从总体上看，安全生产监管力量还比较薄弱，不适应当前安全生产监管形势的需要。
6安全生产监管体制不顺，“龙多难治水”。当前，我国的安全生产监管体制还存在部门职能交叉、条块分割和职责不明的状况。主要表现在以下三个方面：一是监督和管理职能交叉，安全生产监督管理部门既是“裁判员”，又是“运动员”。安全生产监督管理部门是行政执法部门，应当按照国家的法律法规依法对生产经营单位实施监督检查，对违法行为依法实施行政处罚。但《安全生产法》同时又对安全生产监督管理部门赋予了综合管理的职责，而综合管理的具体职责以及应当承担哪些管理责任又没有明确，与煤矿安全监察部门、专业安全监管部门、行业主管部门的安全管理和生产经营单位的自身安全管理关系也没有理顺。二是法律法规对执法主体的规定不顺。《矿山安全法》1992年出台后，一直没有进行过相应修改，执法主体仍然是劳动部门，而2000年出台的国务院《煤矿安全监察条例》又规定煤矿安全监察机构是执法主体。由于大法未做修改，导致与之配套的《矿山安全法实施条例》等法规无法做相应修改，法律法规体系尚未理顺。非法煤矿私挖乱采情况依然突出，是造成矿难的重要原因。《矿产资源法》规定制止取缔非法开采的执法主体是国土资源部门，而国土资源部门又不管安全生产，难以监督到位。实际工作中，我省多数地区是由煤监部门在执法，这又与法律规定不相符。三是多头监管、职能交叉。就安全监管而言，涉及安全监管的部门有公安、质监、交通、交警、国防工办、建设、煤监、安监等部门。在实际工作中，往往导致执法主体不明确，有时争着处理，有时又互相推诿。加之法律法规本身规定不顺出现的“监管难、难监管”等情况，难以实现依法行政的法治工作环境，出现“龙多难治水”的状况。
7相关法律、法规、规章滞后，在执行中有不便操作的地方，与当前安全生产监管的形势不相适应。（1）《矿山安全法》、《矿产资源法》关于执法主体的规定与现实和监管形势不相适应。（2）几部法律中的许多条款已不适应当前的安全生产监管的形势，有的条款不够明确、具体，难以操作。如：对安全生产违法行为的处罚力度与《安全生产违法行为行政处罚办法》的标准不统一；《矿山安全法实施条例》中对地下开采有关通风方式的要求与《金属与非金属矿山安全规程》中的相关规定不一致。（3）《安全生产法》第91条规定了对瞒报事故的责任人的法律责任，但降职、撤职的行政处分对国有性质的生产经营单位的主要负责人来说是可行的，而对非国有性质的生产经营单位的主要负责人来说则缺乏约束力。（4）非法煤矿私挖乱采跟当地行政村领导有关，但对行政村领导的处理上，特别是罢免村干部，《安全生产法》与其他法律的规定又有矛盾。
三、几点建议
1进一步加大学习、宣传、贯彻《安全生产法》等法律法规的力度，不断提高社会安全意识和从业人员的安全意识。《安全生产法》是安全生产的大法，必须严格执行。要把安全生产纳入法制轨道，一是要加强《安全生产法》宣传培训力度，要使各级领导和干部牢固树立“以人为本、关注安全、关爱生命”的意识，坚持以人为本和科学发展观，深怀对人民的感情，把人民群众的安危、冷暖放在心上，把安全生产作为践行“三个代表”重要思想和构建和谐社会的大事来抓，着力提高基层政府领导、有关部门领导和执法人员的安全素质、业务水平和行政执法能力。二是要加强对生产经营单位特别是个私企业法人和总经理的法制教育，促使他们依法经营、认真履职、严格守法、保证投入。三是加强对生产经营单位管理人员、安技人员、特种作业人员、新工人特别是外来务工人员的业务技能培训和安全教育，提高他们的安全素质和自我保护能力，增强防范风险和依法维权意识。
2认真按照《安全生产法》的规定，严格执法。《安全生产法》明确规定了政府及监管机构、生产经营单位等在安全生产中的职责。政府及监管机构、生产经营单位要认真履行各自的职责，同时要发挥各级工会特别是企业工会的作用，对安全生产工作实行民主管理和监督，依法维护职工在安全生产方面的合法权益。要加大行政执法力度，严肃查处安全生产事故。要加强对存在安全事故隐患的重点行业和企业的监督查处力度，对存在安全生产事故隐患的生产经营单位要限期整改，对拒不整改的，要立即停产，以消除事故隐患，保证安全生产。进一步加大安全生产事故责任的追究和处罚力度，所发生的事故要按照“四不放过”的原则，严格追究有关人员的责任，从根本上解决安全生产工作中“落实不下去，严格不起来”的问题，以维护安全生产法律法规的严肃性。
3认真落实安全生产责任制，着力构建安全生产长效机制。安全生产责任制是实施《安全生产法》的关键措施，贯彻《安全生产法》的基础工作是制定相关的制度和机制，而制定了完备的制度和机制后，要搞好安全生产就必须狠抓落实。当前面临的一个主要问题是要对已经建立起来的责任制落实加大监督力度，依法建立安全生产的长效机制，做到警钟长鸣，常抓不懈。要进一步认真贯彻执行安全生产法律法规，深入开展各行业的安全生产调查研究和专项整治，推动安全生产工作重心下移、关口前移，从薄弱环节抓起，从解决突出问题入手，坚持不懈地抓好工作，从源头上把安全生产责任制落到实处。
4进一步加强安全生产监管机构及其队伍建设。我省、州（市）、大部分县虽然已经建立起安全生产监管机构，但人员、装备、经费和专业技术等方面仍需加强，尤其是乡镇一级的安全监管工作仍很薄弱。要进一步加强安全生产监管人员的法律知识和专业技术培训力度，不断提高安全监管队伍的整体素质，以适应不断发展变化的安全生产形势。
5尽快制定安全生产法实施细则，加快现行有关安全生产法律法规的修改完善工作。针对当前安全生产法律法规体系不顺，有关法律、法规、规章滞后的实际，建议国务院尽快制定出台《安全生产法实施条例》，进一步明确县级以上人民政府安全生产监督管理部门作为《安全生产法》执法主体的职责和权限，赋予安全生产监督管理部门对其他有关部门实施安全生产监管工作进行再监督的职权，进一步明确安全生产执法程序，理顺安全生产监督管理体制，切实改变安全生产工作中存在的多头管理和“龙多难治水”的现象。同时，《矿山安全法》等安全生产的法律法规已不适应形势的发展，亟需修改完善，建议全国人大和国务院及有关部门尽快对有关安全生产法律法规进行修改。
6鉴于我省是地处祖国西南边疆的少数民族地区，山区多，农村的广大农民群众出行困难。再加上道路交通基础条件差，农村运力严重不足，农村道路交通安全管理不到位等问题的存在，致使低速货车、拖拉机等农用车载人的情况短期内还难以杜绝。如严格禁止农用车上路、载人，农民群众就只能回到人背、马驮、坐牛车的旧情景中，有悖生产力和社会的发展。因此，建议国务院和有关部门应针对西部贫困地区的实际，研究制定农用车管理办法，切实解决禁止农用车载人和农民群众出行难的矛盾。
以上报告，请予审议。
附：《省人大常委会执法检查组重点检查中发现的需整改督办的问题》
云南省人大常委会执法检查组
2005年6月24日
省人大常委会执法检查组重点检查中
发现的需整改督办的问题
1昭通市大关县肖家沟煤矿存在着安全意识淡薄，对安全生产法规定的职责不清楚，对政府出台的规章和政策不了解，规章制度未得到有效执行，安全管理人员对安全生产工作心中无数，档案管理和记录台帐比较混乱，安全生产责任书内容不完备、不规范，事故应急预案针对性不强，不具操作性等问题。
办理部门：大关县人民政府
督办部门：省安全监督管理局、云南煤矿安全监察局、省煤炭行业管理办公室、昭通市政府
2．昭通市、曲靖市存在煤矿私挖滥采现象。
办理部门：昭通市、曲靖市政府
督办部门：省安全监督管理局、云南煤矿安全监察局、省煤炭行业管理办公室
3蒙自三监区芷村采石场对高陡边坡未实施台阶开采，未按照自上而下的开采方式的隐患不积极进行整改，为经济利益而继续冒险开采
办理部门：省监狱管理局蒙自县安全生产监督管理局
督办部门：省安全生产监督管理局、红河州政府
4蒙自矿冶有限责任公司职工受粉尘影响，职业危害较大，行车距地面安全距离未达标，炼银的冶炼炉与油罐的安全间距未达标
办理部门：蒙自县安全生产监督管理局
督办部门：省安全生产监督管理局、红河州政府
5个旧氯碱化工有限责任公司自立选冶厂缺乏了解和掌握相关知识、熟悉情况的安全生产管理人员，厂区安全管理松懈，安全隐患多，值班室上方电线成蛛网状，电解车间配电房无人值守，危险化学品（氯化氨）随意堆放，部分从业人员的安全意识不强。
办理部门：个旧市安全生产监督管理局
督办部门：红河州政府、省安全生产监督管理局
6开远一行化工厂的氯气存储设备存在跑、漏现象，消防设施布局不合理。
办理部门：开远市安全生产监督管理局
督办部门：红河州政府、省安全生产监督管理局
7开远市东山坡农用车载人情况较普遍，检查组拦阻了一辆云G27547手扶拖拉机，清点后发现该车违章运载了29人，其中有7名儿童和婴儿，同时还装载了数袋农作物。
办理部门：开远市安全生产监督管理局、开远市交警支队
督办部门：红河州政府、省安全生产监督管理局、省交警总队
8红河州自查中反映部分私营企业未依法参加工伤和社会保险，为从业人员缴纳保险费，未按规定向从业人员提供符合国家标准或行业标准的劳保用品。
办理部门：红河州安监局、红河州总工会、红河州劳动和社会保障局
督办部门：红河州政府、省总工会、省劳动和社会保障厅 | 
关于对《中华人民共和国安全生产法》实施情况进行执法检查的报告（书面）