云南省人民代表大会常务委员会：
按照全国人大常委会2005年执法检查计划，4月、5月份对《水污染防治法》(结合《水法》)的贯彻执行情况进行执法检查。为了了解情况，上下联动，共同推动水污染防治法的贯彻实施，全国人大办公厅下发了《关于委托部分省人大常委会检查水污染防治法实施情况的通知》（常办秘字〔2005〕62号，20050331），要求云南等十三省人大常委会对本行政区域贯彻实施水污染防治法的情况进行检查。省人大常委会组成了以高晓宇副主任为组长，全国人大环资委委员吕志、阎三忠，省人大常委会委员刘发生、张淼、陈西京,在滇的全国人大代表李庄、邓先培、潘华燕为成员的九人检查组，在省有关部门，昆明市、昭通市有关人员陪同下，于5月11日、14日至16日进行了为期4天的检查。本次对我省实施水污染防治法情况检查，以饮用水水源保护和滇池为重点。省政府及昆明、昭通两市对这次检查十分重视，使工作顺利进行。
检查组首先听取了孔垂柱副省长的全面汇报。在昆明、昭通两市除听取汇报，还实地查看了滇池、昆明松华坝水库、昆明市第五污水处理厂、昭通渔洞水库、昭通第五水厂、金沙江流域的生态保护情况。结束时，检查组座谈反馈了意见。我省为了让人民喝上干净的水，保护人民群众身体健康，保障水资源的有效利用，认真实施水污染防治法，结合云南省情健全地方性法规，克服经济欠发达、贫困面大等诸多困难，不断加大水污染防治投入，做了大量工作，取得一定成效。2004年我省人均GDP达到800美元，提前一年完成“十五”目标，在经济、人口迅速增长的情况下，水环境质量保持了基本稳定；同时污染防治形势不容乐观，水质有下降的趋势、部分饮用水源不达标，存在水污染防治投入不足，污水处理率低，农业面源污染亟待解决等问题。现将检查情况报告如下：
一、法律的实施情况
云南省面积394万平方公里，境内河流分属长江（金沙江）、珠江、红河、澜沧江、怒江和依洛瓦底江六大水系，本省水资源量2222亿立方米，过境水量1943亿立方米。高原湖泊众多，总容水量290亿立方米，其中面积30平方公里以上有滇池、洱海、抚仙湖、泸沽湖等9个。水资源丰富但分布不平衡，与经济社会发展的需求不匹配，洪旱灾害和水污染严重，经济发展面临资源性、工程性和水质性缺水问题。以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展，是我省的重要任务。我省重视水污染防治法的贯彻实施，加大水污染防治和水资源保护力度，做了大量工作，两部法律得到较好的实施。主要体现在以下几个方面：
(一)完善地方立法，强化法律监督
为了保证两部法律在云南的贯彻实施，加快了地方立法的步伐，先后出台了云南省环境保护条例、实施水法、水土保持法办法等地方性法规；滇池等九大高原湖泊实现了“一湖一条例”；积极探索饮用水源保护地方立法新途径。省人大常委会制定了《云南省曲靖独木水库保护条例》。目前，《云南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》的修订已进入省人大二审。《昆明市重点饮用水水源保护条例》、《云南省昭通渔洞水库保护条例》等法规正抓紧调研起草，这些工作推动了法律能够结合云南的实际，切实得到贯彻。
省人大常委会高度关注我省水资源管理和污染防治工作，每年都有水环境、水资源保护方面的视察、检查和调研。特别对滇池等九大高原湖泊条例的执行情况常抓不懈。去年全国人大环境与资源保护工作座谈会后，省人大常委会对滇池水污染防治进行了检查，今年3月，在常委会15次会议上又听取和审议了省政府《关于我省九大高原湖泊水污染综合防治工作报告》，常委会办公厅将审议意见送交省政府后，引起高度重视，省政府正抓紧落实。环资工委将跟踪落实情况。
(二)加大投入，加快水利和污染防治基础设施建设步伐
截止2004年，全省水利建设累计投入654亿元，建成大中型水库五千多座，总库容114亿立方米，有效灌溉面积1469公顷，节水灌溉面积3708千公顷；建成江河堤防8126公里，治理水土流失面积39832千公顷，水电装机700万千瓦。这些工作使水资源发挥命脉作用，为我省经济社会发展、抗御自然灾害、维护社会稳定做出了积极的贡献。
2003年和2004年，全省环保投入分别为348亿元、3676亿元，占当年GDP的14%、12%。加快城市生活污水处理力度，全省建成及正在建设的污水处理厂38座。建有排水管道5373公里(其中污水管道206282公里)，城市污水处理能力达到100万吨／日。2004年，全省排放污水处理率达到478％。继续加大九大高原湖泊水污染治理投入，“九五”以来，累计投资5867亿元，其中滇池治理投入了4195亿元。九湖流域共建成城市污水处理厂10座。截污管道(沟)146公里，城市污水处理能力达到693万吨／日。
(三)严格执行和完善各项水污染防治和水质保护制度
法律规定的污染物排放总量控制、排污许可证、环境影响评价，“三同时”、取水许可、水资源费征收管理、节水等制度在全省范围内得到有效落实。2004年全省建设项目环评执行率为998％，建设项目竣工环境保护设施验收“三同时”执行率为997％；全省累计发放排污许可证1700个，2003年对550家重点考核企业推行全面达标排放工作,截止2004年底，498家实现达标排放，达标率为906％，有8家企业被责令停产治理。征收水资源费12亿元，征收排污费15亿元。
加强了排污口的监督管理，对城市污水处理厂的水质逐步实施在线监控，定期公布监测结果，接受社会公众监督。取水许可制度和建设项目水资源论证制度的实施，强化环境执法能力建设。
(四)多管齐下，治理工业、生活和农业面源污染
针对当前水体的污染主要由工业、生活污水和农业面源污染造成，我省采取各种措施，开展防治工作。一是积极推进工业污染的防治，对全省工业企业污染排放进行专项达标治理，治理取得成效，如滇池入湖污染负荷中工业污染比例下降到10%，特别是削减有毒有害物质成效显著；二是城市污水处理厂的市场化进程开始起步，昆明第五污水处理厂，是利用世界银行贷款建设的环保项目，一期处理能力达到了5万吨／日，二期15万吨／日。三是努力控制农业面源污染，在农村推广生态卫生旱厕，取得了很好的效果。
(五)依法加强饮水安全保障和水源地保护，让人民群众喝上“干净水”
饮用水源直接关系到人民群众的身体健康。我省高度重视饮用水源地的污染防治和保护工作。早在1995年，就组织编制了《云南省地表水环境功能区划》，2001年又进行了复审。各级环保部门按照优先保护的原则，严格控制涉及饮用水源的建设项目，从严审批，同时加大了对饮用水源的监督监测力度。部分州市还建立了一批饮用水源地保护区，把饮用水源地纳入自然保护区管理。松华坝水库是昆明市民的主要饮用水源，对它的水质保护关系到260万人民的健康。针对目前水质下降趋势，昆明市制定《关于进一步加强松华坝水源保护区管理和保护工作的意见》，明确水源保护目标，制定了15项具体措施，对水质好转提出了时间要求。昭通渔洞水库是昭通人民生产、生活用水的重要水源之一，昭通市人大、政府高度重视，根据人民群众利益的迫切需要，制定了《渔洞水库水资源保护办法》、《渔洞水库水资源保护发展规划》，把水库保护工作纳入年度工作和“十一五”规划的框架内，进行科学的治理和保护。上述工作，从制度上保证了水源地的水质安全。
(六)加大执法力度，严查违法排污企业
《水污染防治法》、《水法》修订颁布以来，各级环保和水行政管理部门加强了执法能力建设，成立了云南省环境监察总队。“十五”以来，共取缔“九湖”流域非法采石采矿点197处，取缔养鱼网箱21766个，取缔湖中机动船2479条。仅2004年，就对“九湖”流域进行现场环境监察2337人次。今年一季度对“九湖”流域的667家重点排污单位、18家污水处理厂、188个建设项目现场监察1497人次。
(七)在节水工作上积极探索新途径、新办法
大力推进工业和城市节水，组织开展了水资源节约专项大检查；深化水价改革，逐步改变无偿供水和水价过低的状况，水价在节水中的杠杆作用日益显现；积极开展节水型社会建设试点和水权市场试点，“总量控制、定额管理、以水定产(地)、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的运行机制，在试点地区正逐步形成。城市新建居民小区推广“中水回用”工程开始起步。
经过多年不懈的努力，全省水利工程实现年供水量139亿立方米，解决了2209万人的饮水困难，基本上保证了社会经济的需要。在人口增加、经济增长、城市规模不断扩大、污染负荷加重的情况下，我省水环境质量基本趋于稳定。根据监测结果，2000年到2004年，我省六大水系水质总体稳定；九大高原湖泊水质保持稳定，水质迅速恶化的趋势有所遏制；主要城市集中式饮用水源地水质情况较为良好，水质稳定，达标率在733%—848%；15个主要城市的30条河流水质优和良好的断面呈上升趋势，水质逐步改善。
二、存在的主要问题
总的来看，两法都得到了比较好地贯彻执行，但是我们也应清醒的看到，还存在一些不容忽视问题，主要有：
(一)水污染形势依然严峻，饮用水源水质受到严重威胁
化工、冶金、造纸、制糖等重污染行业结构性污染没有得到根本解决，污染物排放量居高不下，全省废污水排放总量783亿吨中工业废水占了49%；生活和农业面源污染不断加剧，污水和垃圾直排江河湖库的状况较为普遍突出，污水集中处理的能力远远赶不上污染加重的速度。有点源与面源污染共存、生活污染和工业排放叠加、各种新旧污染与二次污染相互复合的态势,总体上水污染形势不容乐观：一半以上的湖泊处于不同程度的富营养化状态；1／3的主要河流污染严重；特别是滇池这一闻名于世的高原湖泊的水污染问题还没有从根本上得到遏制。从饮用水安全方面看，全省4415万人中1300万人饮用水安全面临严重威胁。约30％的城镇人口（370万人）集中饮用水水源水质不达标；农村930多万人口饮水水质不达标，其中，约250万人饮用高氟水，62万人饮用高砷水，58万人饮用苦咸水，血吸虫病区73万人饮水不安全。昭通市问题更为突出，有80万人没有解决饮水困难，240万饮水不安全（占525万总人口的15％和46％）比全省高出50％。
(二)水资源利用和水污染防治的基础设施投入仍显不足
国家批准的水利和污染治理重点工程筹资计划不落实，建设资金严重短缺。到2004年底，开工建设的21件润滇工程，项目仅落实投资97亿元，投资缺口119亿元。滇池“十五”计划及其他高原湖泊规划、三峡库区上游规划污染防治项目等重要环境基础设施进展迟缓：吸纳社会资金投入和水污染治理设施市场化运作的机制尚未形成，部分项目前期工作缓慢或质量不高，“十五”计划的实施还有较大差距。截止2004年底，滇池“十五”计划中的26个项目，开工21项，占8077％，其中已完成3项，占1154％，正在实施的18项，占6923％。
(三)城镇污水集中处理率还比较低，市场化程度还不高
水污染防治法规定，城市污水应当进行集中处理，地方人民政府必须建设和完善城市排水管网。目前云南各城市污水集中处理率较低，离省政府提出的目标和“让人民群众喝上放心水”的要求还存在不小的差距。而且有的地方建设污水处理厂，但没钱改造和建设配套管网，使效果大打折扣。即使是昆明第五污水处理厂这样比较好的处理厂，雨污尚未分流，使处理能力受到限制。同时，很多城市尚未开始征收污水处理费。即使征收的，按目前的收费标准(平均048元／吨)，很难保证市场化运营。
(四)农业面源污染问题愈显突出，亟待解决
来自农业、农村的面源污染问题越来越突出。规模化畜禽养殖场粪尿处理率、秸秆综合利用率还不高，大量农药、化肥以及畜禽养殖、秸秆腐烂等污染，随水土流失和农田退水进入水体，增加了水体中COD和氨氮、总磷等污染物总量。规模化养殖污染日益突出，有的选址不合理，建在饮用水源地上游、有的未经处理直接排入水体，影响水质。
分析上面的问题，我们认为原因是多方面的，既有法律本身存在的问题，也有执行中的问题。必须引起高度重视，正确对待，妥善处理：
一是发展观念上还存在一些偏差，“重经济、轻环保”的思想、认为水资源充足，节水是缺水地区的事的思想还不同程度地存在。
二是法律本身的规定滞后，部分条款亟待修改，存在“守法成本高、违法成本低”的客观结果。如对违法排污企业的查处力度和手段还比较薄弱，法律间还存在不和谐甚至矛盾的地方。
三是环境执法能力建设依然落后于实际需求。
四是受到经济实力限制，环保投入严重不足，市场化机制尚未建立。导致了污水处理建设相对缓慢，运行也还存在问题，经济制约比较明显。
五是管理体制不顺，存在脱节现象，造成行政资源的浪费。正是由于部门协调的问题，按照法律规定应当制定的规划迟迟不能出台，影响了下一步的贯彻执行。
三、改进执法工作的几点建议
(一)进一步增强对水污染防治艰巨性和复杂性的认识
我省各级领导高度重视，完善了“党委领导、政府负责、人大监督、政协参与，环保部门统一监管，相关部门密切配合”工作机制，逐步走出了一条依法治水、科学决策、综合防治、协调发展的治污之路。特别是开展源头保护、探索流域管理和生态补偿机制等，进一步促进了水污染防治和水资源保护工作的开展，推动经济社会协调发展。希望在下一步工作中，面对水污染治理的严峻形势，要切实树立起立足现有条件和以我为主的观念，不等、不靠，坚定信心，迎难而上，克服畏难情绪，充分发挥主观能动性。
(二)继续加大对水污染防治设施的投资力度
在国家补助资金有限的条件下，各级政府应多渠道筹措资金解决节水、治污投资不足问题。对于水利公益性项目、污水处理项目的投资建议从以下几个方面落实：一是深化水价改革，充分利用价格杠杆引导水资源配置，引导社会和民间增量投资进入、从固定资产投资中按一定比例提取水利基本建设资金；二是在安排国民经济发展规划时，注重实现经济、社会的可持续发展。调整投资结构，宁可少上几个项目，也要保证水资源的合理利用，确保老百姓饮用水源的安全；三是尝试建立社会公益基金，用于水利公益性项目和污水处理项目的基本建设。
(三)严格按照法律规定，采取多种措施，削减污染负荷
一是加快建设城市污水处理厂及管网等配套设施。法律中明确规定，地方各级人民政府必须建设和完善城市排水管网，有计划地建设城市污水集中处理设施。因此，凡应建尚未建设的污水处理厂加快建设步伐，同时加强配套管网的建设，已建污水处理厂未实现雨污分流的要尽快补足，确保污水处理厂建成后能充分发挥治污作用。进一步提高污水处理收费标准，以保证污水处理厂正常运营。建立多元化投资渠道，加快污水处理厂设施建设。
二是加大产业结构调整力度。必须转变以往粗放型的增长方式，走资源集约型的新型工业化道路。必须继续转变发展观念，加大产业结构调整力度，大力发展清洁生产、循环经济。
三是严格执行排污总量控制制度。针对水污染防治的速度赶不上水污染的速度现状，必须严格执行排污总量控制制度，要按照《云南省水功能区划》提出的水质目标，核定水体纳污能力，提出限制排污总量，超过排污量的坚决关停，建议环保、水利部门联合起来把这项工作搞好。
四是以科学发展观为指导，治理好滇池。滇池是云南重要的标志性景点，2003年11月至2004年7月中，滇池还作为昆明市自来水供水水源向昆明市供水，日供水量达20-30万吨/日，一定要治理好滇池。建议认真按照温家宝总理2004年2月6日批示“滇池污染严重，治理难度很大，需要一个科学的、切实可行的综合治理方案，统筹规划，认真落实”的要求做好“十一五”规划；滇池“十五”计划前4年投资，完成率只有30%，省政府及有关部门应帮助昆明市做好包括项目前期、投资筹集、加快污水处理设施运行市场化机制建设，加大管网配套和主要入湖河道的整治力度；滇池水污染防治对草海和外海要区别对待：草海以城市生活污染为主，治理重点为点源；外海污染1/3为点源，2/3为面源，治理措施应突出面源污染防治。
目前，在水源少，污水处理能力不足，调水方案难以实现等诸多困难面前，治理的根本出路在于依靠科学技术，发展循环经济，减少污染，节约用水，加大污水处理能力，增强滇池自身的再生净化能力。
五是制定地方性法规保护饮用水源。为加强松华坝水库保护，建议制定《昆明市松华坝水库水源区保护条例》，水库正常蓄水位要下决心执行水利部批复的19655米高程，同时妥善处理近10年执行19645米水位调度所带来的库区农村人口的问题和矛盾；省人大常委会环资工委和省有关部门和昭通市要做好《云南省昭通渔洞水库保护条例》起草工作，争取7月提请省人大常委会一审，9月二审通过。
(四)依法加强管理，实施综合治理
从两法实践和今后一个时期贯彻的需要来看，在管理上应在四个方面下功夫：第一，注重点滴做起。从云南实践来看，有些项目并不需要多大的财力、物力，从力所能及的事情入手，就能见到成效，至少能起到一定的遏制作用。第二，管好、用好节水治污资金。要做好科学论证，严格审批程序；资金使用注意集中力量办大事，抓住治理水污染工作中的突出矛盾，重点突破。以治理滇池为龙头，带动全省的水污染防治工作。第三、加强统筹协调。解决好水资源多头管理、交叉执法的问题，有必要定期组织各涉水部门进行情况通报和讲评，把责任明确到具体单位、具体人，严明奖惩，并逐步形成制度。第四，广泛发动群众，动员社会力量，积极参与节水治污。比如，可以结合“世界水日”、“世界环境日”等时机，采取形式多样的活动，宣传普及两法，强化全民依法用水、依法治水的观念，防止有法不依和因不知法而违法的现象。
(五)各部门加强合作，继续加大执法力度
省政府汇报会上提到几个脱节的问题，抓住了解决水污染治理工作中的突出矛盾，也是制约两法实施的重要症结所在。在下一步工作中，各部门在执法活动中应努力做到统一协调、配合行动、共担责任。加强执法队伍的素质建设，全体执法人员均应通过法律培训，使执法队伍的每个细胞都能够发挥好执法者的作用，保障两法贯彻实施。
(六)高度重视和加强农业面源污染防治，防止水土流失
按照有关法律的要求，要进一步指导和帮助农民合理使用农药化肥，逐步建立和完善农业生产标准化体系，充分发挥“技术法规”的作用。加强生物防治的力度，保持合理的有机、无机肥结构，综合利用畜禽粪便。大力发展生态农业和有机农业，建立有机食品和绿色食品基地，积极促进和探索规模化禽畜养殖，对规模化养殖强制推行污染排放达标制度，积极探索和恢复建设湿地等减少氮磷污染的措施。大力开展封山育林，防上水土流失。
四、关于法律实施存在问题及修改建议
《水污染防治法》（1984年制定、1996年修订）实施21年，《水法》（1988年制定，2002年修订）实施17年，为防治水污染，保护环境发挥了重要作用，但随着社会主义市场经济体制的完善，在经济高速增长，人口增加，城市化、工业化进入快速发展的条件下，两法有不适应的地方。2002年水法修订，考虑了不少新情况，《水污染防治法》是９６年修订的，到今年是第十年，提出一些建议供研究参考：
（一）现行的水污染防治法侧重于工业企业水污染防治，随着城市发展，人口增加和农业生产发展（包括畜牧业，特别是集中养殖鸭、猪），农村面源和生活污染日益突出，建议增加相关内容，纳入法律调整范围。
（二）新修订的水污染防治法，水法中对污染物排放标准控制在浓度控制的基础上，提出了总量控制的要求，这是针对流域和区域水环境对污染自身自净能力和纳污能力的客观要求，相应设定了排污许可制度（排污许可证），但国家有关部门的配套制度还不具体，地方操作有困难。
（三）关于地面水环境质量标准和污水排放标准
首先地面水环境质量经过几次修订应该说越来越接近实际，特别增加了氨氮、总氮和总磷考核指标，对湖泊水环境问题针对性强。但是基本项目２４项还是多了，如氨氮、总氮可否简化为一项。
第二，建议对现行污水处理厂出水标准中氨氮和磷浓度指标进行修改。按现行一级标准，出水氨氮和磷达标浓度比Ⅴ类水（地面水环境质量标准）高出４—５倍，所以对滇池这样主要污染指标为氮磷的湖泊，既使污水经处理达标后进入水体仍然造成污染，应该有更为严格的考核指标。建议根据水污染治理需要进行调整，提出三级处理的出水指标。
第三，水污染防治法应该把生活污水处理厂视为排污企业，进行考核监督，以防止污水处理厂的违规违法行为（偷排、直排）。同时增加有关推动污水处理厂市场化运作方面的内容。
（四）水污染防治法的实施部门涉及环保、水利、农业、建设、国土资源等，实践中各部门协调不够，需要进一步理顺体制和关系。例：主要污染物排放量的确定法律涉及到几个部门，应该具体明确各部门的职责。
（五）建立生态长效补偿机制。
河流保护提出责任制，下游要求上游水质达标是对的，但不能只受益不补偿，上游也不能只保护，不发展，国家要关心上游弱势群体。现在国家宏观调控采用转移支持等办法用于生态保护补偿，但因不是直接和长效的，稳定性不够。希望制定明确的长效稳定的补偿机制。
（六）建议国务院尽快出台水资源费使用的具体办法，希望多考虑民族地方和多民族地方的利益，增加水资源费留地方（省、州市、县）比例，以利于水法的贯彻落实。
云南省人大常委会执法检查组
2005年5月23日 | 
关于检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告（书面）