——２００６年３月３０日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议上
云南省高级人民法院院长赵仕杰
各位副主任、秘书长、各位委员：
根据会议的安排，现在我向本次常委会报告全省法院行政审判工作的情况，请予审议。
一、全省行政审判工作的基本情况自《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年4月4日颁布施行至今，我国的行政审判制度经历了17年艰辛曲折、逐步发展的过程。17年来，全省各级人民法院在党委的领导、人大的监督、政府的支持和最高人民法院的指导下，严格履行宪法和法律赋予的司法审查职责，依法受理和审理了大批行政诉讼案件，同时审查了大量的非诉行政执行案件。截止到2005年底，全省法院共受理一审行政诉讼案件14292件。经法院审理后，撤销行政机关具体行政行为的约占25%，变更行政机关具体行政行为的约占5%，维持行政机关具体行政行为的约占65%，相对人撤诉的约占5%。全省法院通过对涉诉具体行政行为的审查，既有效地保护了公民、法人和其他组织的合法权益，又监督和促进了行政机关依法行政，为维护稳定、保障改革、促进发展作出了应有的贡献。回顾过去，全省行政审判工作主要有以下特点：
（一）行政审判机构不断健全，队伍素质逐步增强。按照最高人民法院的工作部署和要求，省法院于1987年开始组建行政审判机构，并于1988年正式开展行政审判工作。随后，全省各中级人民法院和部分基层法院相继建立了行政审判庭，至1990年，全省三级法院全部组建了行政审判庭。十多年来，行政审判法官队伍逐步发展壮大，整体素质明显提高。据最近的统计数字表明，全省各级法院从事行政审判工作的人员共计340人。其中，大学本科以上学历的有140人，占424%；大专及其以下学历的有２０0人，占576%。行政审判庭长任审判委员会委员的比例约占40%。全省法院在行政审判工作中，涌现出了一批先进集体和个人，分别受到省法院和最高人民法院的表彰。
（二）受案数量逐年增长，受案范围不断扩大。省法院和部分中级人民法院在行政诉讼法颁布之前，便已开始探索行政诉讼案件的审理工作。头几年，案件受理数升幅较快，1989年为397件，1992年便上升到961件，此后几年有所下降，1993年至2000年一直在780件至860件之间徘徊。2001年法院机构改革以来，全省各级人民法院通过强调诉权保护，狠抓受案环节，一审行政案件的受案数有了明显增长。2004年全省法院受理的一审行政案件数首次突破千件大关，达到1389件。2005年保持了稳中有升，达到1461件。随着经济社会的发展和民主法制进程的加快，行政审判的受案范围不断扩展，案件类型已由常见的公安、土地、林业、工商等行政案件，逐步延伸到技术监督、环境保护、教育行政、计划生育、企业改制、社会保障、农民负担、工伤认定等行政管理领域，行政审判介入社会生活的广度和深度正在不断增强。但与全国其他省份相比，我省受理行政案件的数量仍然偏低，排在全国第二十几位。
（三）审判活动逐步规范，办案质量不断提高。2000年以来，全省各级人民法院按照党的十六大提出的要求和最高人民法院的统一部署，全面落实《人民法院五年改革纲要》，不断推进审判方式改革、审判组织改革、裁判文书改革，加强对原告人的诉讼指导，加大案件质量评查活动，使行政审判活动进一步规范，办案质量稳步提高，案件上诉率、二审改判率、超审限率、申诉率明显下降。据统计，2005年一审行政案件的上诉率为37.79%，改判率为7.75%，超审限率为0.47%，申诉率为6.57%，结案率为97.2%。一些法院还加大了庭外协调工作的力度，对一些政策性强、法院难以进行合法性审查或通过其他方式处理更为适当的行政争议，采取庭外协调的方法，在法律规定的框架内妥善解决，做到案结事了，实现法律效果与社会效果的统一。去年9月份，最高人民法院行政庭在对省法院、昆明中院、丽江中院、石林县法院、古城区法院所办的近50件案件进行抽查后，对我省法院的行政审判质量给予了高度评价。
（四）行政审判的社会影响不断扩大，司法环境有所改善。《行政诉讼法》颁布施行以来，各级人民法院一是充分依靠党委的领导和人大的监督，大力改善司法环境；二是广泛开展法制宣传，扩大行政诉讼的影响；三是印发《行政诉讼指南》、《行政诉讼须知》等资料，帮助当事人提高诉讼能力；四是邀请社会各界人士召开座谈会，增进对行政诉讼制度的重要性和必要性的共识。通过各方面的共同努力，行政诉讼的局面发生了积极的变化，人民群众对行政诉讼的认知程度逐步提高，思想观念从最初的“不敢告官”逐步转变到“依法维权”上来，提起行政诉讼的案件越来越多，行政机关也加深了对行政诉讼价值与功能的认识，依法行政的意识和水平不断提高。各级党委和人大通过加强对行政审判工作的领导与监督，为人民法院依法公正审理行政案件营造了更加有利的条件和环境。如楚雄州人大常委会针对部分行政机关的法定代表人不愿出庭应诉的问题，于2004年制订了《楚雄彝族自治州行政机关法定代表人出庭应诉暂行规定》，对行政机关法定代表人出庭应诉作了明确具体的规定，并要求州、县两级人大专门机构对行政机关执行该规定的情况进行检查和监督。今年2月份，大理州政府办公室与州中级人民法院联合发出了《关于行政领导应当出庭应诉和参加复议答辩的通知》。这无疑对改善和优化当地的执法和司法环境将产生积极的影响。总结17年来的行政审判工作，我们体会到：坚持党对法院工作的领导，是搞好行政审判工作的根本保障；坚持人大对法院工作的监督，是搞好行政审判工作的法制保障；坚持依法保障行政管理相对人的合法权益，是搞好行政审判工作的核心所在；坚持“公正与效率”工作主题，是搞好行政审判工作的努力方向；坚持以人为本，抓好队伍建设，是搞好行政审判工作的组织保证。我们将始终坚持这些原则，并在实践中不断丰富其内涵，指导全省行政审判工作取得新的成绩。
二、当前行政审判工作面临的困难和问题尽管全省行政审判工作取得了一定成效，但也存在不少困难和问题，行政审判的内外司法环境还不够理想。主要表现在以下三个方面：首先，从行政机关方面来看，对行政诉讼的重要性和必要性认识还有差距。个别行政领导的特权思想比较严重，把自己凌驾于国家法律之上，以言代法，以权压法，干扰人民法院正常开展行政审判工作；有的行政机关仍然不习惯于当被告，采取不应诉、不答辩、不出庭、不举证的方式予以抵制，庭审中往往只见行政机关的委托代理人，不见行政机关的法定代表人；有一些领导干部把行政审判与社会稳定对立起来，认为人民法院受理行政案件，有碍社会的稳定和当地经济的发展，会干扰地方的中心工作，于是通过各种方式限制相对人提起行政诉讼；有的行政机关认为人民法院受理行政案件是与行政机关过不去，故意丢行政机关的面子，影响行政机关的威信，造成行政管理工作难做，因此对行政审判有抵触情绪；个别行政机关或乡、镇政府，采取规避司法审查的手段，对本应由行政机关行使的职权，以党委或其他组织的名义来行使，由于被告主体不适格，致使相对人无法提起行政诉讼，人民法院无法受理。其次，从人民群众方面来看，社会法制观念还普遍不高。由于我省许多群众，尤其是边疆民族地区的群众至今对行政诉讼缺乏基本了解，当自己的合法权益受到具体行政行为的侵犯时，不知道可以向法院寻求司法救济。一些公民、法人和其他组织虽然知道有行政诉讼制度，但由于担心“官官相护”，怕打击报复，因此不敢告。有的公民从诉讼成本上计算，认为打行政官司既费钱财，又费时费力，觉得得不偿失，因而不愿告。许多老百姓仍然习惯于向党政机关上访、申诉，致使申诉、信访长期居高不下。还有一些行政判决生效后，由于行政机关敷衍塞责、久拖不执，甚至借机打击报复当事人，严重影响了公民、法人和其他组织对行政诉讼制度的信心。第三，从法院内部来看，行政审判工作还需要进一步加强。
一是行政审判机构设置不合理，行政审判力量配备较为薄弱，“一人庭”、“二人庭”的现象较为普遍，不能完全适应行政审判工作正常开展的需要。据统计，全省有66个法院的行政审判庭是与其他业务庭合署办公的，还有一些法院行政审判庭，人员配备不足于组成一个合议庭，审理案件时需临时从其他业务庭抽调法官组成合议庭。
二是行政诉讼案件受案数偏低，而且各地之间发展不平衡。除昆明、昭通、红河、曲靖、玉溪、临沧等地外，其他地区的行政诉讼案件数量均十分有限，有的基层法院甚至连续几年未受理一件行政案件。这与现代社会政治、经济的快速发展，法律调整关系日益广泛的现实不协调。
三是少数法院的领导对行政审判工作的认识不到位，认为行政审判是“费力不讨好”的工作，因此对行政审判的关心与重视不够，对最高法院关于行政审判机构设置和人员配备的要求不认真落实，在人、财、物上舍不得投入。有的心存顾虑，担心行政审判会给法院捅漏子、惹麻烦，认为“多一事不如少一事”。有的法院由于外部的干扰和压力，不敢碰硬，或者违心判决，或者把矛盾上交，使得行政案件的上诉率较高。还有的法院存在有案不收，或者动员原告撤诉的现象。
四是有些法官认为行政审判在法院没有地位，因此工作热情不高，不安心本职工作。有的法院在机构改革过程中，对行政审判人员实行全面轮岗，一些业务骨干离开行政审判岗位，造成行政审判工作脱节，影响了行政审判工作的开展。行政审判既是衡量广大公民法制意识高低的重要砝码，也是检验行政管理水平的重要尺度，同时还是审视国家的宪政体制是否健全的重要标准，因而被喻为法治进程的“晴雨表”。以上问题的存在，不仅严重制约着全省行政审判工作的健康发展，而且在一定程度上也影响到依法治省目标的实现，影响到我省的法制环境和投资环境，应当引起共同的关心与重视。
三、加强行政审判工作的意见党的十六届五中全会提出了坚持科学发展观，构建和谐社会的要求。十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划》，把构建社会主义和谐社会提高到一个战略位置予以强调。最高人民法院于去年底召开的“全国法院优化行政审判司法环境经验交流会议”提出，“要继续推进行政审判司法环境的优化与改善，要使行政审判工作得到普遍重视，行政审判机构和队伍建设得到明显加强，当事人的诉讼权利得到充分保护，行政案件的审理不受到非法干预，生效裁判得到有效执行，行政审判的公正与效率得到保证，人民法院的司法权威和公信度得到普遍认可。”面对新的形势和任务，我们决心做好以下几个方面的工作：
（一）不断提高认识，增强做好行政审判工作的责任感。《行政诉讼法》实施以来的实践证明，行政诉讼制度是在新形势下解决人民内部矛盾，协调“官”民关系，维护社会稳定的重要手段。行政审判工作在国家政治、经济和社会生活中所起的作用越来越重要。宪法和法律把对行政机关的司法监督权赋予人民法院，全省法院有义务正确履行好这一神圣职责，充分认识依法治国、依法行政、依法审判的重要性及其相互联系，增强做好行政审判工作的责任感和使命感。
（二）正确履行行政审判职能，依法审理好各类行政案件。始终坚持“公正司法、一心为民”的指导方针，进一步畅通诉讼渠道，推行便民措施，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，有效维护和监督行政机关行使职权。在办案过程中，始终坚持依法、公正、高效的原则，同时讲求工作方法，努力实现最佳的法律效果和社会效果。
（三）加强与行政机关的沟通和联系，争取政府对行政审判工作的支持与配合。行政审判工作的开展，离不开行政机关的理解、支持与配合。应当说，行政管理和行政审判的根本目标是一致的，都是为了践行“三个代表”重要思想，维护最广大人民的根本利益。为此，全省法院将坚持服务和监督同步，监督与支持并行，主动加强与行政机关的沟通和联系，正确对待社会转型时期的各种矛盾与冲突，引导公民、法人和其他组织通过正当法律程序，以理性的方式解决行政争议，处理好“官民”关系，维护社会稳定，促进经济发展，巩固社会和谐。
（四）加大行政诉讼知识的宣传力度，提高公民知法、守法和依法维权的意识。采取老百姓喜闻乐见的多种形式，深入开展法制宣传和法律咨询活动，让更多的公民在自己的合法权益受到行政行为侵犯时知告、敢告和会告。充分发挥新闻媒体的宣传主阵地作用，通过电视、广播、报纸等载体宣传行政诉讼知识，报道行政审判案件，延伸办案的社会效果，扩大行政审判的影响，树立司法权威。
（五）继续抓好队伍建设，提高司法能力。按照新形势和新任务的需要，充实行政审判力量，保持队伍的相对稳定。进一步加大教育培训力度，提高行政审判法官的政治素质和业务素质。坚持正确的政治方向，不断强化大局意识、公正意识和责任意识，狠抓党风廉政建设和法官职业道德建设，做到“警钟长鸣”，努力塑造良好的法官形象，确保行政审判权的公正和廉洁行使。由于行政诉讼的特殊性决定了在现阶段和现行体制下开展行政审判工作的艰巨性。有些困难和阻力仅靠法院自身是难以克服的，需要省人大常委会从权力机关的角度给予支持，帮助全省法院改善司法环境。为此，我们建议省人大常委会对加强行政审判工作、改善行政审判司法环境做出决议，以推动全省行政审判工作的健康发展。各位副主任、秘书长、各位委员：我省法院行政审判工作取得的每一项成绩，工作每向前发展一步，都与党的领导和各级人大及其常委会的关心、监督和支持密切相关。我们将认真听取会议审议的意见和建议，更加振奋精神，积极进取，总结经验，改进工作，知难而进，努力开创全省行政审判工作的新局面。
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云南省高级人民法院关于全省行政审判工作情况的报告