 国资管理体制改革研究述评
2004-09-24 | |
| | 内容摘要：总结了我国国有资产管理体制改革的研究现状，分析了现有研究成果存在的不足，指出了以后的研究方向。
关键词：国有资产 管理体制 改革
国有经济在国民经济中占主导地位，对其他经济形式有明显的带动、牵引作用。国有资产在我国国民经济中占有很大比重，据财政部统计，截至2002年底，全国国有净资产总量共计118299亿元，高于当年国内生产总值。据估算，国有企业占用了整个社会资源的70％和其它资源的大部分，但对经济增长的贡献却只有30％左右，2001年国有资产投资回报率仅仅是6.1%，远低于三资企业、股份制企业和民营企业，并且还频频发生国有资产流失现象。国有企业长期的低效益与部分严重亏损的状况，已成为影响经济增长的重要因素.近年来，随着经济体制改革不断深化和市场化进程不断加快，国有资产管理体制中关于国有企业效益不佳、国有资产流失严重、政企不分等一些深层次问题逐渐显露出来，迫切需要进行全方位的深化国有资产管理体制改革。
但是国有资产管理体制改革必将在更深层次上触动原有的行政格局和利益格局，因而从这个意义上说，总结我国国有资产管理体制改革研究现状，对防范国有资产改革风险，构建中国特色的国有资产管理模式具有重要的意义。
我国国资管理体制改革研究现状
国资管理体制改革的起点论：国有企业的效率论
国有企业的效率一直是经济学界争论不休的问题，也是国有资产管理体制改革的主要原因之一。国外经济学家对我国国有企业的效率做出的大量研究可以归结为三类：一是以吴、萨克斯、珀金斯等人为代表，从国有企业产值占GDP的比重、国有企业的财务指标、全要素生产率以及国有企业的亏损等方面出发所持有的“中国国有企业非效率论”，它认为国有企业在改革过程中不但财务状况恶化，而且严重影响了我国宏观经济的发展；二是以罗、杰弗森等人为代表，从中国与其他转型国家的宏观经济状况比较、国有企业与非国有企业的效率比较、国有企业的全要素生产率等方面所持有的“中国国有企业效率论”，认为中国的国有企业从整体来看是富有竞争效率和宏观经济资源配置效率的；三是以世界银行、田义雄等为代表，认为国有企业在改革时期的效率状况出现一个令人困惑的现象：在全要素生产率提高的同时，各项财务指标却直线下降，即出现“有增长无发展”的困境。
总的来说，绝大多数学者的研究表明，我国的国有企业是非效率的。国有资本保值增值，基础在企业，关键也在企业。企业有效率，才有市场竞争力，最终才能使国有资本保值增值。为此，必须深化国有企业改革，转换经营机制，实现适应市场经济的制度创新，提高国有资产管理的效率。
国资管理体制改革方法的探讨
随着国有资产体制改革的不断深入，由于国有资产管理体制的不健全造成的一些深层次问题不断暴露出来。国有资产管理体制改革一直是我国经济体制改革的核心，而国有资产管理体制改革方法的研究也一直是研究的热点问题。
大多数学者认为出资人缺位是造成国有资产流失的一个重要原因。因此，国有资产管理体制改革方法的研究中关于国有资产出资人的研究较多。党的“十六大”报告在构建新国有资产管理体制方面提出了富有创造性的战略新思路，中央政府和地方政府将设立国有资产管理机构，分别代表国家履行出资人职责。李荣融（2003）认为，初步构建国资管理新体制重点要解决国有资产出资人到位和有效监管的问题。陈清泰（2003）认为建立国有资产管理新体制的前提必须坚持国家所有；中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责；出资人机构要依《公司法》以股东的方式行使权力，实现所有权和经营权分开等。
我国的国有资产管理体制改革一直都强调政企分开、所有权和经营权相离，实际的改革进程中仍没有达到完全意义上的政企分开。因此，一些学者对采用多层委托-代理关系的组织机构进行了相关的研究。张文魁（2003）认为，国有资产体制改革必须明确中央与地方政府对国有资产的管理权限、新的国有资产管理机构管理范围、新的国有资产管理机构同公司治理统一性以及如何对待“三层次”管理模式。陈洪波（2003）认为目前深圳、上海、辽宁、吉林的国有产权的管理模式都是分为三个层次：国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业。
我国学者还提出了一些关于国有资产体制改革的其他方法。陈清泰（2003）提出国有资产管理体制改革应解决国有资产管理机构要与国有资本有进有退的调整相结合。胡鞍钢（2003）认为，国有资产管理的体制变动，必须要具有法律程序上的合法性，还强调了信息透明原则，必须让那些利益相关者具有知情权和参与权。张文魁（2003）建议国有资产应该建立相对独立的国有资产经营预算体系。
从未来发展来看，国有经济在国民经济中的比重将逐渐减少，国有经济战略性调整和国有企业体制转轨时期可能是15年到20年的时间。在此期间，必须有一种次优和阶段性的制度安排，即建立国有资产的资产代表制度、经营管理、奖惩和收益等一系列制度安排的总和出资人制度，使转轨中的国有经济尽可能发挥应有的作用。
国有资产管理体制改革过程中的潜在风险研究
陈清泰（2003）认为，国家所有权继续不到位会造成资产和效益的流失；出资人机构不变转为“管资本”会使改革退回到原点；地方政府为保护所监管企业利益而强化区域分割和市场保护会使改革倒退；出资人机构的权力掌握不当或缺乏监督会造成严重的社会后果，并提出改革必须先中央、后地方，先立法、后行动。白津夫（2003）指出，国有资产管理体制改革无异于一次体制革命，因此也具有更大的风险性，并列举出国有资产管理体制改革的十大风险，认为要正确认识并有效防范风险。庞世辉，张耘（2002）以北京市为典型案例研究了国有资产的整体状况，认为其存在国有企业效益整体下滑加大银行运营风险等金融风险；增加了未来的经济竞争力风险。
国有资产管理体制改革风险不容回避。改革一定要从本国的国情出发，我国经济发展的不平衡性决定了没有放之四海而皆准的模式，切忌一刀切、盲目刮风。改革的方向要充分考虑路径依赖，降低失败的风险。为保护国家利益，政府可以颁布条例限定国有资金使用范围和参与经济的程度，控制国有资产的风险。
国有资产管理体制重组和国有股减持思路
目前我国国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理，从战略上调整国有经济布局是今后一段时期艰巨的任务。在加快国有经济“有进有退”的调整过程中，国有资产管理新体制将为国有股转让提供充分的空间。在那些国有资本可能退出的行业中，在那些国有股绝对控股（国有股占60%以上）的上市公司中，很可能就会掀起一股新重组热。王忠明（2003）提出国资管理“学会退出”也是发展。林毅夫（2000）认为国有投资公司是国家财政投资市场化运作的组织形式，其职能主要是适当引进市场机制提高财政投资效率和公共品、准公共品供给的质和量。刘纪鹏（2003）认为，就现阶段我国国有资产有效整合而言，“旗舰战略”重组模式比“航母战略”更能发挥特殊的重要作用。
受历史因素影响，流通股权和非流通股权的分割一直是中国证券市场的独特国情，近期国有股减持实证研究进展较快，李新（2002）的实证研究得出《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》公布后存量捆绑减持对股价的负面影响的结论，提出将存量与增量松绑减持国有股的修正方案。因此，在上市公司存在大量国有股情况下，为使国有股流通（包括上市流通），就必须形成有效的国有股产权形式，使国有股在流动中保值增值（何诚颖，2003）。
从证券市场发展看，解决国有股流通问题，没有国有股权管理体制改革是治标不治本的，伴随新一轮国资改革，国有股流通问题的解决就可以得到妥善解决，整个市场的中长期预期才能稳定，才能形成新的价值中枢，市场也才能从根本上走出颓势。
现有研究评述及展望
目前国内学者较为全面研究了我国国有资产管理体制改革的原因，但是对于国有资产具体改革的路径和方法各有看法，尚未取得一致意见，这直接影响到我国政府决策和政策的出台，无法准确指导以后的改革方向。当前制约经济进一步发展的体制性障碍仍然存在，下一步改革的任务更加艰巨。今后研究工作应在目前的研究成果上，根据我国国情，深入研究改革的路径和方法，找出明确的改革方向，推动改革的深入。国资委如何在依法履行出资人职责的过程当中做到不越位、不错位，同时，又不把企业管死的问题将成为研究的热点。而要使企业的法人治理结构也体现出出资人到位，就应该建立规范的现代企业制度。资产风险是一个战略性问题，也是一个国际性问题，国有资本运行中应该加强国有资产风险监控机制研究，从出资者层面、代理人层面和企业层面建立有效的国有资产风险监控机制，有必要设立国有资产风险监控委员会，完善风险管理制度规范建设，建立风险纠错和自我完善机制等方面的研究。此外，今后的研究还要开拓国有资产转让定价的新思路、新方法等。
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