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葛羿:推动大滇西旅游环线建设 加快“土地金融”转向“土地经营”

来源:云南发布          2020-07-06 19:53:00 【字体:

从“大滇西旅游环线建设领导小组”第二次会议,省委副书记、省长阮成发提出加快“半山酒店”建设以来,有关“半山酒店”等新产品的规划建设和发展方式,一直是云南省各州(市)政府、文旅部门和投资人热议的话题,尤其是涉及到土地流转和投资收益等关键问题,是云南省文旅厅和“大滇西旅游环线”课题组在调研过程中频繁提及的主要话题。

葛羿博士近十年来受邀担任国内多个城市的政府规划顾问及投融资策略顾问,在区域发展模式、文旅产业发展战略及投资策略、土地开发投融资模式、文旅项目开发运营模式等方面都有创新研究。

葛羿博士在谈到“半山酒店”等新产品规划建设时特别强调,在推动文旅产业发展的过程中,云南省各州(市)政府的思维方式已经逐步从“土地金融”的模式中走出来,围绕土地及其他旅游资源的合理利用,加快向“土地经营”的发展模式转型。

话题一:“大滇西旅游环线”建设,要重点关注“5+4”

2019年11月底,在省政府召开的“大滇西旅游环线建设领导小组”第一次会议上,阮成发提出了“大滇西旅游环线”将围绕“智慧旅游引导下的在途旅游等新产品新业态”发展。

今年3月底,在腾冲举行的“大滇西旅游环线建设领导小组”第二次会议上,省政府进一步明确了“半山酒店”及“国际旅游度假区”的建设要求,加快“大滇西旅游环线”新产品新业态的布局。

“5+4”是指“大滇西旅游环线”内要重点加强5个方面的旅游项目和设施建设,紧紧围绕“四化”的高质量要求,即“国际化、高端化、特色化、智慧化”。

“大滇西旅游环线”内要建设什么内容?葛羿博士在认真解读省政府的战略部署后给出了一个相对完整的介绍。

主要包括五个方面的内容:

1.围绕大环线旅游基础设施的建设,涉及到景观平台和步道、旅游服务和应急救援中心、自驾服务营地和旅游厕所等公共旅游设施的建设;

2.围绕产业打造特色旅游小镇、特色旅游村的提升建设并带动乡村旅游的发展;

3.围绕“半山酒店”的建设,结合户外旅游、体验旅游的项目布局和高端民宿、精品酒店的打造,提升云南旅游市场的体验价值和资源价值;

4.加快布局和建设“旅游度假区”,打造“健康生活目的地”核心产品群;

5.加快传统景区转型升级,围绕“户外体验、科普研学、生态旅游、营地旅游”等,导入新产品新业态,构建新型服务体系,逐步摆脱“门票依赖”。

对于“大滇西旅游环线建设”中的“四化”要求,葛羿博士从市场转型、产品提升上给予了新的解读:

1.面向国际市场,必须要打造具有国际领先水平的产品。在这个方面,目前从云南甚至全国来讲,旅游业态的差距较大。作为“一带一路辐射南亚东南亚”的核心区域,云南也将成为国际旅游市场的重要目的地,加快引进国际先进旅游服务资源,加快建设旅游综合服务体系也是云南为新时代中国新旅游产业的发展作出的重要探索,是“大滇西旅游环线建设”中的一个重点。

2.对北、上、广、深一线城市的主流消费客群,云南需要打造高品质的旅游度假产品。从旅游产品供给到旅游服务品质,都要提升到一个高品质发展阶段,要从“流量模式”转型为“高附加值模式”。基于云南生态保护的压力,过去长期以来依赖“高流量、低消费”的增长模式,已经严重限制了云南旅游的高速、健康发展,“大滇西旅游环线”提出的“高端化”的市场战略定位已经势在必行。

3.围绕云南的“自然资源多样、文化资源多元”,建设和提供更具备“云南特色”的高端旅游产品和旅游体验,是云南成为旅游目的地的核心竞争力。在这个基础上,云南要围绕三江并流、香格里拉、高黎贡山、热带雨林、红河梯田、滇藏公路、茶马古道、滇缅公路、滇越铁路等重点“旅游目的地IP”和“旅游线路IP”,建立国际化、高端化、特色化、智慧化的旅游产品和业态,构建云南新旅游综合服务体系。

4.加快依托“5G”建设的“智慧旅游”服务布局,重点围绕“物联网、区块链”等核心应用,将“在途、在地、在线”的旅游服务功能整合,建立全新的“云南体验”智慧旅游服务体系。

葛羿博士认为,“大滇西旅游环线”的建设,是当代中国一次全新旅游发展模式的创新和实践,很多方面都具有先行先试的重要意义。

话题二:“大滇西旅游环线”建设,各地正在摒弃“地产思维”,构建“财税思维”

葛羿博士提到,在过去旅游市场的发展中,各级财政投入成为旅游景区和旅游基础设施建设的主要资金来源,而景区收入其实是地方财政的一部分,并没有真正考虑投资回报率。

社会投资介入旅游开发后,和城镇化初期依靠土地资源换取基础设施投资一样,政府将大量的土地资源用于平衡社会资本的旅游项目投资回报,这就是国内现行旅游投资的“土地金融”模式。

在当前城市化率增长进入稳定期后,“土地经营”模式将从简单的流转模式走向“持有经营型”模式,越来越凸显政府通过“土地经营”来建立长效发展机制的重要性。

因为地产投资型的社会资本并不依靠旅游投资项目的收益能力来满足投资回报,而且旅游项目的收益率也无法满足地产开发的融资成本,所以在这个过程中,造成很多旅游项目投资“烂尾化”或者“地产化”,这已然是一个全国性的现象。

葛羿博士在分析当前文旅“地产化”的现象时指出,造成国内旅游项目投资“土地金融”或者“地产化”的核心原因,就在于地方政府依靠“土地收益”来补充基础设施建设资金的短缺,依靠“土地收益”来平衡社会资本进行旅游项目的投入;对于社会资本通过旅游项目所带来的收益能力,反而不为投资者重视。加上地方政府财政能力和投资平台资金能力的“弱势”,势必形成大量“圈而不投”“投而不营”的景区和旅游项目,进一步加剧“烂尾化”和“长期亏损”的现象。

葛羿博士认为,“大滇西旅游环线”建设的提出,标志着云南省在摒弃“地产化思维”,努力优化投资者“进入性壁垒”,促进“资产流动”的收益模式向“产品和服务运营”的收益模式转变,各级政府部门也正在从“土地流转”的直接收益模式转型为“土地经营”的财税收益模式。这是推动产业化发展的一次可贵的实践。

话题三:如何理解“半山酒店”等新业态的“土地经营”模式?

在“大滇西旅游环线”建设的大背景下,云南的文旅产业投资,尤其是以“半山酒店”为代表的新产品新业态投资,在未来3年内或更长时间,会借助新一轮交通基础设施和城镇提升建设的动力,呈现出快速发展的态势。

在这个过程中,“土地资源”作为投资承载的核心条件,必然成为各级政府招商引资“短期促进”的重要砝码。而“半山酒店”等新产品新业态的发展,很大程度是依赖“专业型、小规模”的投资人群体,需要通过“轻资产投资、长期化收益”来稳定发展,这就导致了地方政府的“土地收益”与“投资压力”的矛盾。

如何破解在生态保护压力下文旅发展用地的矛盾,尤其是“半山酒店”等新产品新业态建设发展的用地矛盾,葛羿博士提出了以下思考和建议:

1.应该围绕土地资源建立文旅产业税源,利用有限的土地资源和自然景观资源,建立长期、可持续发展的基础。过去10年来,通过土地资源的流转、引入项目投资人、建设文旅项目、带动地方就业和旅游产业发展,这已成为一个通行的模式。但这种模式在未来是不可持续的,各级政府的“土地等公共资源”在30多年的城镇化过程中,已经进入了“相对枯竭期和更新期”。完全依赖“土地利用”的规模增长模式,无论是从空间规划的“指标性限制”条件来看,还是基于生态保护的“扩张抑制”,都很难持续下去。

利用现有的空间资源,建立可持续的经济增长模式,必须通过政府财税的可持续来实现。尤其是针对云南的文旅产业发展,过去很长一段时间,地方财政从文旅产业取得的财政收入,主要来源于景区门票的分成与税收,大量的旅游服务、旅游产品和商品的经营,并没有给地方税收和财政带来有效的增长,文旅产业的“税源建设”是“大滇西旅游环线”建设需要重点关注的。

2.关于“大滇西旅游环线”,政府正在组建以“财税承诺”建立“以地换税”的投资机制,这将会更加有效地促进“半山酒店”等新产品新业态的发展。各级政府基于“土地及旅游资源合作”的模式,引进“半山酒店”及新产品新业态投资人或运营者,按照“财税承诺”的总体额度及实现年限,供给可建设用地或者可运营的旅游资源。在这样的模式下,土地资源及旅游资源将成为政府财税的保障条件,并降低了投资人参与项目建设与运营的门槛,形成真正的“政企互助”长效机制。

另外,各地政府可以利用州(市)级政府的投融资平台,整合区域内的土地及旅游开发资源,按照“股权+债权”的方式,与“半山酒店”等专项产品的投资人、运营机构组成合作主体,从单一的“土地流转收益”模式,转为“股权长期收益+财税承诺”的“夹层”模式,这将更有利于加快推进文旅项目的建设,提高未来资源开发的可控性。

葛羿博士还强调,在推动“半山酒店”等新产品新业态的建设过程中,针对土地、投资、运营的每个环节,发挥政府的引导和促进作用至关重要。实施“半山酒店”等新产品新业态建设全过程的“产业金融”服务,更多的针对“资产收益”“文旅收益权”“财税促进”进行创新引导,从而高效地推进云南多山坡地区的“半山酒店”发展,更有效地拉动云南各民族地区的就业,实现乡村振兴战略目标。

对话人物:葛羿博士

葛羿博士是一位从未名湖畔走出的具有国际视野的专业人士,他长期从事区域发展规划及文旅产业规划,曾任国际知名的规划设计机构英国阿特金斯(ATKINS)顾问集团中国区技术董事、首席咨询顾问,并创建了“ICON”规划顾问机构,在咨询行业的从业经历超过三十年。近十年来受邀担任国内多个城市的政府规划顾问及投融资策略顾问,在区域发展模式、文旅产业发展战略及投资策略、土地开发投融资模式、文旅项目开发运营模式等方面都有创新研究。近年来更专注于公共服务市场化、文旅产业投融资政策及“文旅收益权金融”等研究。

葛羿博士在文旅产业项目开发建设运营、度假区建设运营、文旅小镇建设运营、政府文旅投融资合作方面具有深厚的实践经验。

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