基层治理是国家治理的基石，财政是国家治理的基础和重要支柱。实现基层财政可持续，是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局、推动高质量发展的具体体现，是推进基本公共服务均等化、加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要基础。近年来，国内经济下行压力叠加疫情冲击，大规模减税降费政策实施带来短期内部分地区一定程度减收，在地方财源单一、县域经济发展不充分的背景下，基层财政困难较为普遍。为缓解基层财政困难，构建基层财政高质量可持续发展体系，制定本计划。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神，认真贯彻党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作安排，立足云南“三个定位”，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持上下协同、标本兼治，科学处理当前与长远、统筹与精准、发展与治理、保障与激励、开源与节流“五个关系”，健全基层财政治理体系，优化基层财政治理方式，以规范管理为基础，以财源培植为重点，以县域经济高质量发展为引领，更加注重财政可持续，逐步缓解基层财政困难，提高基层财政保障能力。

（二）目标任务

1.总体目标

经过3年努力，统筹做好发展与安全、稳增长和防风险、减税降费和财政可持续、短期经济社会稳定与长期内生增长动力、民生福利改善与科技强国“五个平衡”，实现县级财政收入规模明显提升，收入质量不断提高，财政管理更加规范高效，保障能力显著增强，基层财政困难局面得到有效缓解。

2.具体目标

（1）一般公共预算收入规模稳定增长，收入质量明显提升。到2023年，全省县级一般公共预算收入较2020年年平均增幅达到6%以上。收入规模上2亿元台阶的县（市、区）至少增加6个，达到122个以上；上5亿元台阶的县（市、区）至少增加6个，达到78个以上；上10亿元台阶的县（市、区）至少增加9个，达到38个以上；上15亿元台阶的县（市、区）至少增加6个，达到26个以上；上20亿元台阶的县（市、区）至少增加3个，达到13个以上。全省县级税收收入占一般公共预算收入的比重较2020年提高2个百分点以上。

（2）对下转移支付只增不减。省对下一般性转移支付占比不低于80%，财力性转移支付增幅高于转移支付平均增幅10个百分点以上。

（3）一般公共预算支出稳定增长，县级财政自给能力显著增强。全省县级一般公共预算支出年平均增幅达到3%以上；县级一般公共预算财政收支差率（一般公共预算收支差额/一般公共预算收入×100%）明显降低，财政自给率显著提高，县级“三保”保障倍数稳步提高；地区间人均一般公共预算支出差异进一步缩小。

（4）县级债务率和风险等级控制在合理范围。坚决遏制隐性债务增量，有效化解隐性债务存量，全省县级债务率和风险等级控制在合理范围。

（5）财政管理更加规范。各地区财政往来款只减不增，各地区财政暂付款项累计金额占同级一般公共预算支出的比重控制在5%以内；绩效管理结果应用进一步强化，绩效管理结果与完善政策、调整预算安排和改进管理有效衔接。

二、主要行动

（一）实施基层财政科学决策行动——优化基层治理体系和治理方式，为缓解基层财政困难理顺体制机制

1.完善县级行政决策机制。省级财政定期委托第三方评估机构对各县（市、区）开展财政承受能力评估、财政风险评估，在出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算。县级政府在执行中，除重大灾害等不可控因素外，新增财政支出需提供明确的资金来源，并报同级人大批准，报上级财政备案，“三保”高风险县不得自行出台当年新增支出的政策。重大行政决策需严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，并适时开展政策评估，不符合实际的政策及时按程序予以废止或调整，确保政策能落实、有实效、有保障。

2.强化县级以上政府及部门财政管理。除党中央、国务院统一要求以及共同事权地方应承担部分外，各级党委、政府及其部门不得出台要求下级配套或以达标评比、督查检查、审计监督、考核评价等名目变相配套的政策。认真贯彻落实《国家基本公共服务标准（2021年版）》、《云南省基本公共服务实施标准（2021年版）》。按照精简高效原则，研究出台加强和规范编外人员管理的指导意见，控制经费支出。持续推进重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项清理工作。

（二）实施基层财政保障激励行动——建立保障与激励并重的财政体制，为缓解基层财政困难增强动力

3.实施更加下沉的收入划分体制。以2020年为基期年，2021—2025年，省级分享的企业所得税、个人所得税、耕地占用税、卷烟企业城市维护建设税等4项税收收入增量部分全额留归各地。

4.建立更加注重激励的高质量发展转移支付奖补制度。高质量发展成效奖励按全省高质量综合绩效评价考核前5名、6—10名的州（市），以及前40名、41—90名的县（市、区）分档奖励。奖补资金由各州（市）、县（市、区）统筹用于落实党中央、国务院重大决策部署和省委、省政府工作安排，以及县域经济发展和财源培植。

5.推进更加清晰的财政事权和支出责任划分改革。加快出台相关专项领域财政事权和支出责任划分改革方案，减少并规范省与各地共同财政事权，适当上移省级支出责任。州（市）要综合考虑划分原则、财力状况，合理确定与县级的财政事权和支出责任划分，全面完成主要领域财政事权和支出责任划分改革。建立跟踪落实机制和专项领域改革评估机制，相关主管部门要对已出台的专项领域财政事权和支出责任划分改革方案适时进行评估，及时调整完善，加快形成科学清晰的划分框架。

（三）实施拓宽财政收入来源行动——完善财源培植和产业强省政策，为缓解基层财政困难拓宽财源渠道

6.实行财源培植奖补。对超过全年固定资产投资增速目标且当年新增产能不在低效落后产能目录范围的州（市），按超出部分一定比例给予奖励；对省委、省政府确定的重点产业增加值增速超过全省平均水平的县（市、区），按超出部分一定比例给予奖励；对税收收入增幅超过全省平均水平的县（市、区），按一定比例给予奖励；投资、产值、税收权重分别为25%、25%、50%。对税收收入占一般公共预算收入比重超过70%且比上年增加的，给予额外一次性奖补。根据2020年一般公共预算收入规模，将129个县（市、区）划为6个档次，分档确定增收上台阶标准，对上台阶的县（市、区）给予一次性奖补。

7.县域经济分类考核奖补。依据县域经济发展分类考核情况进行奖补，给予年度县域经济10强县60万元一次性奖补。对县域跨越发展先进县和进位县，在按均衡性转移支付管理办法测算基础上，统一增加1个百分点作为奖补资金，奖补资金测算结果在50万—100万元间的县（市、区）据实补助，小于50万元的县（市、区）按50万元补助，大于100万元的县（市、区）按100万元补助。

8.规范和创新产业扶持政策。省级统筹整合既有专项资金，适度新增预算安排，支持州（市）聚焦重点产业设立市场化运作的产业投资基金，通过政府领投、市场跟投、投贷联动，支持项目落地，并根据项目投资进度、实际用款需求和绩效评价结果分期拨付认缴资金，全力支持现代产业体系发展，推进产业强省建设，构建现代化经济体系。设立省级中小企业发展专项资金，支持中小企业创新能力和专业化水平提升、公共服务和融资体系建设等。

9.强化财政金融协调联动。鼓励创新担保贷款模式，对信用评价高的借款人和小微企业，探索实施免担保政策，不断降低担保、反担保门槛。建立以融资担保行业监管业务补助、担保费补贴和风险补偿资金为主的正向激励机制，实施重点企业融资清单制度，引导降低担保收费标准，减少企业融资成本，缓释融资担保业务风险。着力缓解小微企业融资难融资贵问题。通过财政资金奖励，推进企业上市，有效解决企业转型升级、技术改造、科技创新融资难题，强化企业创新主体地位，强化科技开放合作，真正形成产业链、技术链、资金链和服务链的有机统一。

10.巩固拓展减税降费成效。继续落实好减税降费政策，重点聚焦减轻企业生产环节的税费负担，向小微企业、民生领域等倾斜。按照国家统一部署，推进深化增值税改革，减轻生产环节的增值税等税收负担。推进综合与分类相结合的个人所得税制改革，落实降低社保费政策。进一步加大对小微企业和个体工商户的税收减免政策落实力度，提高小微企业的活力和发展后劲。对符合条件的鼓励类产业企业按照有关政策规定减按15%的税率征收企业所得税。进一步加大降低政府性收费力度，对国家鼓励发展的资源综合利用产业，按照有关政策规定减免征收政府性基金及附加。

（四）实施乡村振兴支持行动——汇聚财政力量推进乡村振兴，为缓解基层财政困难补齐短板

11.着力巩固拓展脱贫攻坚成果。聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，支持开展巩固拓展脱贫攻坚成果“一平台、三机制”四个专项行动，推动“四个全覆盖”，调整优化财政专项扶贫资金政策。加大对国家和省级乡村振兴重点帮扶县支持力度，分类分档倾斜支持，逐步提高财政资金用于产业发展的比例，强化产业帮扶。加大对易地搬迁后续扶持支持力度，完善财政引导、多元化共同扶持村级集体经济发展机制。大力推动乡村振兴和新型城镇化，在兜牢基层“三保”的前提下，鼓励各县（市、区）结合本地实际，建立科学合理的县乡财政体制，进一步激发乡镇发展经济、理财治税的内生动力。

12.着力完善财政支农稳定保障机制。稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，加强城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂收益使用管理，支持高标准农田建设等乡村振兴重点任务。继续实施涉农资金县域整合政策。强化农业信贷担保体系建设，监督指导农业担保机构落实“双控”要求，激励增加农业发展贷款规模。创新农业科技支持模式，通过科技特派员（团）、科技服务券等方式，对农业种植养殖、加工业提供支持。推进农业保险扩面、增品、提标，推动政策性和商业性农业保险协同发展，健全多层次农业保险保障体系。

13.着力推动农业农村全面协调发展。支持深化农业供给侧结构性改革，以农业产业化和农业科技引领农业现代化，建设“一县一业”、“一村一品”，培育壮大新型经营主体，提升高原特色现代农业质量效益。完善农业支持保护制度，构建新型农业补贴政策体系。支持完善利益联结机制，推动发展适宜农村的现代服务业，大力支持打造“绿色食品牌”，大力支持农村一二三产业融合发展。推进农产品生产规模经营，加大对粮食、生猪等重要农产品生产供给保障支持。狠抓“种子”和“耕地”，加大高标准农田建设投入力度，支持打赢种业翻身仗。支持山区综合开发，发展优质特色农产品。创新农村电商模式，支持建立符合电商行业及消费需求的农产品供给体系。

（五）实施增强基层“三保”能力行动——建立“三保”长效保障机制，为缓解基层财政困难把牢基本盘

14.不断增强“三保”能力。建立财力性转移支付稳定增长机制，实行“三保”预算、执行与转移支付挂钩机制。加强对财政困难地区的支持，强化对县级财力均衡度较高、财政管理较规范、主动脱困地区的奖励，进一步均衡县级财力，切实增强县级“三保”能力和管理水平。坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，均衡性、县级基本财力保障机制奖补资金、生态功能区、民族地区等财力性转移支付优先用于“三保”。严格履行共同财政事权各级财政支出责任，确保基本民生及时足额保障。建立县级“三保”紧急救助制度，兜牢县级“三保”的最后一道防线。

15.不断完善“三保”常态化制度体系。完善“三保”预算审核办法，提升“三保”预算审核的针对性。划定县级财政运行风险等级，实施分级分类管理。借助预算管理一体化平台，建立“三保”监测模块，提升“三保”执行监测的时效性、精准性。将县级“三保”责任落实情况纳入省对州（市）党委、政府的综合目标考核。实施“三保”库款保障监测、工资专项调度等机制。

（六）实施提升基层财政效能维护财政安全行动——提高基层财政治理水平，为缓解基层财政困难打牢管理基础

16.持续树牢科学理财理念。全面落实党中央、国务院和省委、省政府关于过“紧日子”的要求，坚持厉行节约编预算，全面压减一般性支出，最大限度统筹财政资金支持疫情防控和经济社会发展。突出均衡可及，坚持有多少钱办多少事，尽力而为、量力而行，履行好财政兜底保障责任。加强基层财政科学规范理财能力考核，对财政预算管理、绩效管理及财政供养人员管理、财政往来款管理、编外人员管理、乡镇财政管理等成效突出的地区给予一次性奖补。对违反财经纪律、屡审屡犯、审计整改不彻底的地区扣减奖补资金。

17.持续加强预算管理。夯实预算管理基础，改进政府预算编制，加强跨年度预算平衡，强化部门和单位预算管理，完善政府财务报告体系，提高预算编制规范化、科学化、标准化水平。规范政府收入预算，加强政府性资源统筹，完善收费基金清单管理，严格国有资本收益收缴，强化部门和单位收入统筹，盘活各类存量资源，完善结余资金收回使用机制，提升财政资源配置效益，加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力。强化重大决策部署财力保障，合理安排支出预算规模，大力优化财政支出结构，推进支出标准体系建设，完善财政资金直达机制，规范预算支出管理。

18.持续推动预算绩效管理提质增效。聚焦重点领域和重点项目加强预算绩效管理，分类明确转移支付绩效管理重点。分类开展重点财政支出政策绩效核心指标体系建设，加强重点项目运行监控。加强政府和社会资本合作、政府购买服务等项目的全过程绩效管理和国有资本资产使用绩效管理。健全以绩效为导向的预算分配体系，完善预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制，对低效无效资金一律削减或取消安排。加大绩效信息公开力度，推动绩效目标、绩效评价结果向社会公开。

19.持续优化国库集中收付管理。以国库单一账户体系制度为基础，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。完善国库集中支付控制体系和集中校验体系，对所有财政资金实行全流程支付电子化管理，建立高效的资金拨付体系。提升资金调度的科学性、合理性，保持合理库款规模。加强国库库款与财政专户间资金往来管理，严禁违规将国库库款转入财政专户“以拨作支”，严禁违规将财政专户资金借出周转使用。根据预算和项目实施进度，按照国库集中支付规定拨付资金，严禁无预算、超预算拨款。进一步规范国库资金，从严控制财政对外借款。严格落实财政对外借款终身负责制，对违规对外借款造成损失的，依法提请有关部门严肃追究责任。

20.持续加强财政运行风险防控。健全地方政府债务新增限额分配机制，建立健全专项债券项目穿透式监测机制，遵循项目支出绩效管理的基本要求，注重融资收益平衡与偿债风险。加强风险评估预警结果应用，依法落实到期法定债券偿还责任。防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。建立完善党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，理清财政与金融的关系、省级及市县的权责关系，健全防控金融风险的财政财务监督体系，强化国有金融资本管理，增强国有金融机构抗风险能力。完善财政收支和国库现金流量预测体系，建立健全库款风险预警机制，规范预算执行，统筹协调国库库款管理、政府债券发行与国库现金管理工作。

三、保障措施

（一）加强组织领导。省级有关部门和各级政府要按照本计划要求，制定细化工作方案、责任清单，健全责任体系。州（市）、县（市、区）政府主要领导作为本行政区域第一责任人，要把缓解基层财政困难放在重要位置，切实加强组织领导，确保各项工作有力有序完成。省财政厅要加强统筹协调，定期调度，推动落实。

（二）加强协调联动。省级相关部门要加大政策、项目及资金等要素保障支持力度，为基层高质量发展、缓解财政困难创造条件。财政部门要切实履行牵头责任，完善财税体制，加强预算管理，加大对下支持力度，提升财政治理效能，充分发挥财政资金在推动发展、缓解困难中的引导作用。各州（市）、县（市、区）党委、政府要切实履行主体责任，加快县域经济发展，深化财政管理改革，统筹推进缓解基层财政困难各项工作落实落细。

（三）加强宣传督导。各地区各部门要充分利用各种宣传渠道和媒体，大力宣传缓解基层财政困难三年行动的政策措施和典型做法，推广典型经验，营造良好氛围。省财政厅要牵头收集汇总工作推进情况，按年度开展政策执行情况评估，适时对各地区工作落实情况进行督促，并向省政府报告。各州（市）要加强对县（市、区）的督促检查和政策实施情况评估，确保政策落实，工作积极稳妥推进。