嘉宾:郑宝华
云南省社会科学院农村发展研究所二级研究员,博士学历;
2005年获云南省人民政府“有突出贡献专家”称号;
2006-2020年担任云南省社会科学院农村发展研究所所长。
主要从事农村发展研究工作,在农村发展、扶贫开发、乡村治理、自然资源开发与管理等方面有较深造诣。

今年是“十四五”开局之年,也是我国全面开启社会主义现代化国家建设新征程的重要一年。乡村振兴是现代化建设中十分关键的一环。乡村振兴战略具体是什么?各级政府应如何巩固拓展脱贫攻坚成果,有效衔接乡村振兴?云南省社科院农村发展研究所二级研究员郑宝华为您解读。

使农业成为兴旺的产业,农民成为吸引人的职业,农村成为安居乐业的美丽家园,这大概是乡村振兴战略的基本内涵。

众所周知,乡村振兴战略是党的十九大提出的七大战略之一,也是首次提出的一个新战略。在2017年召开的中央农村工作会议上,习近平总书记明确提出要把乡村振兴战略作为新时期全党和全社会“三农”工作的总抓手。将“工业繁荣、生态宜人、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为乡村振兴战略的总要求,作为乡村振兴的总目标。所以,具体举措是三个“促进”,即促进农业全面升级,农村全面进步,农民全面发展,而通过这三个“促进”,要实现的三个目标,我简单地把它概括为三个“让”。使农业成为兴旺的产业,农民成为吸引人的职业,农村成为安居乐业的美丽家园,这大概是乡村振兴战略的基本内涵。

2021年的中央一号文件开宗明义地强调:全面建设社会主义现代化国家,实现中华民族伟大复兴,最艰巨、最繁重、最广泛、最深厚的任务依然在农村。因此,解决好发展不平衡、不充分的问题,其核心也在于如何解决“三农”问题。着重解决“三农”问题,补齐农业农村短板弱项,促进城乡协调发展。与此同时,构建新的发展模式,有潜力的“三农”企业,急需扩大农村需求,畅通城乡经济循环。三是应对国内外重大风险挑战,这是其根本所在,也就是“三农”的“压舱石”,因此,要做好农业的基本稳定,稳住农业的基本盘,守好“三农”的基础。党中央认为,新时期“三农”工作仍然十分重要,必须抓紧抓实。我们必须坚持把解决“三农”问题作为实现中华民族伟大复兴的重大任务,以全党全社会的力量,加快农业农村现代化进程,让农民生活得更好。这就是我想强调的第一个方面的意义。

第二个方面的意义,我个人认为,乡村振兴战略还是我国发展战略调整的重要标志。长期以来,国家实施的是工业和城市优先战略。而十九大报告在论述乡村振兴战略的时候,第一次提出了我们要坚持农业农村优先发展。2018年中央一号文件提出了在干部配备上优先考虑,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排。2019年的中央一号文件除了主题是坚持农业农村优先发展,做好“三农”工作外,还要求各级党委和政府必须把落实“四个优先”作为“三农”工作的头等大事,扛在肩上、抓在手上,同政绩考核联系到一起,层层落实责任,并就“四个优先”做了具体要求,优先考虑“三农”干部配备,要求把优秀干部充实到“三农”战线,把精锐力量充实到基层一线,选拔熟悉“三农”工作的干部充实到地方各级党政班子。优先满足“三农”发展要素配置,要求坚决破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒,改变农村要素单向流出的局面,推动资源要素向农村流动。优先保障“三农”资金投入,要求坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域,公共财政更大力度向“三农”倾斜,县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。地方政府债券资金安排一定比例用于支持农村人居环境整治、农村基础设施建设等重点领域。优先安排农村公共服务,推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨,实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。

省委、省政府在贯彻落实打赢脱贫攻坚战这方面也做了很多工作,并鼓励各地根据具体情况,做了很多具体探索,取得了很多成果。

2017年十九大提出乡村振兴战略以后,2018年中央一号文件就是《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。我省也相继出台了《中共云南省委 云南省人民政府关于贯彻乡村振兴战略的实施意见》,我省的《实施意见》是对中央《意见》贯彻落实的一个具体文件,主要内容与中央文件基本上是一致的。对乡村振兴来说,就是要实现农业强、农村美和农民富的具体目标。

也就是说,从2018-2020年这三年开始,推进乡村振兴战略的基本目标是要形成体制机制和政策支持体系。同时,国家当然也在努力推动解决影响“三农”工作的一些短板弱项,比如打赢脱贫攻坚战,推进人居环境整治等一系列工作。就推动乡村振兴战略的这一制度框架和政策体系而言,我们的“四梁八柱”大框架已基本形成。然后围绕四个“总”进行了总体安排。我想重复一下这四个“总”,第一是把乡村振兴战略作为新时期全党全社会“三农”工作的总抓手。第二个“总”,即乡村振兴的总体要求,具体就是五个方面二十个字即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。第三个“总”,即2018年中央一号文件提出的主题,即坚持农业和农村优先发展。第四个“总”,也就是乡村振兴的目标,农业农村现代化。2018-2020年的目标基本上实现了,我省在这方面做了很多工作。与此同时,省委、省政府在贯彻落实打赢脱贫攻坚战这方面也做了很多工作,并鼓励各地根据具体情况,做了很多具体探索,取得了很多成果。这其中确实有一些成绩,但如果回头看的话,与乡村振兴的目标还有些差距,但是从另一个角度来看,我们也总结了一些好的经验、好的做法。

我简单给大家举几个例子,比方说曲靖市沾益区的“三联三争”。“三联三争”最关键的就是解决了乡村发展的体制和机制的问题。“三联”也就是平台联建实现实体运行,资源联合实现集约发展,利益联结实现互利共赢。“三争”就是支部争红旗,建强脱贫攻坚堡垒;党员干部争标兵,发挥先锋模范作用;广大农民群众争积分。这在实践中发挥了很大的促进作用。再给大家举一个例子,比如说楚雄州姚安县的“红旗村”创建。即鼓励社区、农村努力创建“基层党建红旗村”、“脱贫攻坚红旗村”、“产业发展红旗村”以及“美丽乡村红旗村”,每争到一面红旗,村干部的待遇就可以适当地提高一些,在一定程度上解决了基层的干部的积极性、主动性不足的问题。再给大家举一个例子,就是大理州大理市银桥镇南五里桥村通过党建促村庄有效治理,实现了垃圾不落地。怎么做到呢?村民通过集体讨论把规定哪段时间垃圾清理车到哪一条街,然后大家就把垃圾从家里面把垃圾送到车上,保证垃圾不落地。还有一个,昆明市宜良县狗街镇小哨村委会通过包山拾菌促进了产业的发展。这个例子其实我们已经关注了很多年。通过包山拾菌把森林资源,特别是林下产品很好地保护和利用起来。更重要的是实现了资源环境建设与经济发展和人民生活水平提高的有效结合。1992年时他们只有32000元的收入,到去年,他们已达到453万元的收入,这一点是非常显著的变化。

还有一个例子,就是大理州漾濞县光明村探索了“五个五”的工作思路。我觉得这“五个五”对于我们基层来说是很有借鉴意义的。第一个“五”,就是通过土地入股、核桃入社、产品入网、院子入景和劳力入园的“产业五入”带动产业兴旺。第二个是解决机制问题,就是怎么样解决人才的问题。解决的办法就是教学中育、群众中培、企业中带、社会中引、项目中练的“人才五中”。第三个就是打“牌”的思路,他们集中的打“五张牌”。一个就是历史文化,第二个是核桃文化,第三个是民族文化,第四个是农耕文化,最后一个就是影视文化。通过这“五张牌”就把产业链起来了。第四个就是建立了护山有队、管水有制、种田有标、植绿有准、保洁有员的“五有”工作机制。最后一个“五”,就是怎么样联动发展的问题。他们创建了思想联员、班子联责、发展联户、管理联动、服务联心的“五联措施”。这种做法我认为值得去很好的总结,甚至可以在乡村振兴中进一步去推广。以上这些,我想就是我们省在这方面现在所取得的一些进展。

乡村振兴战略需要健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制。需要建立实施乡村振兴战略领导责任制,实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。

在党中央的正确领导下,经过全省人民的共同努力,我省同全国一道如期打赢了脱贫攻坚战。2020年,全省贫困地区农村居民人均可支配收入达到11740元,农村常住居民人均可支配收入12842元。也就是说,贫困地区的农民收入跟全省平均水平的差距正在缩小。 

2020年对比2019年,我省贫困地区的农民收入增速是9%。2012年到2020年这8年,贫困地区农民的收入增速达到了12%,这个速度比全省的平均水平要快一些,成效比较明显。所以在这样一个关键的历史节点上,党中央适时作出科学决策,要求把巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴战略有效衔接。2020年12月,中共中央、国务院发布的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》明确要求 “2020年脱贫攻坚目标任务完成后,设立5年过渡期。与‘十四五’规划相衔接”,并要求保持主要的帮扶政策总体稳定,健全防止返贫动态监测和帮扶机制,巩固“两不愁三保障”成果,做好易地扶贫搬迁后续扶持工作,加强扶贫项目资产管理和监督,并聚力做好脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。其核心也就是过渡期内要严格执行“四个不摘”的要求,这“四个不摘”就是摘帽不摘责任,防止松劲懈怠;摘帽不摘政策,防止急刹车;摘帽不摘帮扶,防止一撤了之;摘帽不摘监管,防止贫困反弹。

应该说,国家政策已经非常明朗,但实践中如何做好衔接,我认为还是存在一些问题。首先是“四个不摘”是不是意味着力度不减?这是基层最关心的问题。包括我们投入的强度,投入的结构,帮扶队伍的稳定与轮换,监测的范围与规模,监测的主要内容,边缘易致贫户如何界定,由谁去界定,是否还有监督考核等。第二个方面是“四个不摘”政策的落实,比如说具体的规划应该做到哪一级,重点内容是什么,规划的实施主体和监管主体是哪些部门,涉及相关部门如何协调,如何对待大扶贫格局等问题。第三,中央已经决定了在西部贫困地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县的政策,我认为是一个非常好的政策,但关键的问题就是,乡村振兴重点帮扶县的规模是多少,选择的标准是什么 ?“应减尽减原则”如何落实?重点帮扶的内容是什么以及如何落实等问题。同时也要注意到乡村振兴政策和其他政策如何衔接的问题。

巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接,实际上它涉及到两个方面的关键问题。第一个方面就是体制机制如何衔接,也就是说脱贫攻坚我们探索实践的许多有效帮扶机制以及资源动员、资源配置机制如何与乡村振兴的现实需求去衔接的问题。乡村振兴战略需要健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制。需要建立实施乡村振兴战略领导责任制,实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。党政一把手是第一责任人,五级书记抓乡村振兴。这与脱贫攻坚的机制是基本一致的。

第二个方面是如何实现产业兴旺的问题,我认为,巩固脱贫攻坚成果的难点就在于如何巩固贫困家庭和贫困地区的就业和产业扶贫成果,这恰恰是乡村振兴战略中产业兴旺的内容。脱贫攻坚我们扶持了不少的产业,但大多都是一些“短平快”的项目,它的持续性是一个问题,另外,它的特色化和优势化不明显,因此就需要以质量效益和竞争力为引领,着力特色化、绿色化、品质化、品牌化,用这些思路去谋划乡村振兴。

我们要“注重规划先行、突出重点、分类施策、典型引路。”

2021年颁布的中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》表明乡村振兴不是简单地搞几个示范,而是要全面推进。我们要“注重规划先行、突出重点、分类施策、典型引路。”但同时要求“根据发展现状和需要分类有序推进乡村振兴”在这样一个基础上,国家的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》将全国的乡村划分为4种类型,城郊融合型、集聚提升型、特色保护型和搬迁撤并型。我省结合实际增加了守边固边型。我个人认为这种划分还过于宽泛,不利于指导我们的实践,需要借鉴国内外的有益实践进一步地细化。

比如日本在这方面就做了很好的探索,日本在“造村运动”中推动实施了“振兴八法”,它针对性就会非常强。2019年、2020年,在省委财经委的支持下,经过大量的研究,我们把云南的乡村分为5大类10个亚类,包括城郊融合型、坝区集聚提升型、山区半山区集聚提升型、古村名村保护型、生态功能保护型、易地扶贫搬迁型、生态工程搬迁型、人口流失搬迁型、抵边型、固边型。这样的分类充分考虑了云南特殊的地形地貌,而且考虑了村庄自身的差异化,同时也跟国家的政策、规划衔接,可以在这个基础上进一步细化不同类型的具体的振兴路径和政策支撑。

产业兴旺它本身是包括了两个方面的内容,一个方面就是农业本身的高质量发展的问题。第二个方面就是农村产业如何实现产业融合,并由此来推动城乡融合发展。

第五个问题,我想简单给大家解读一下乡村振兴跟“绿色食品牌”的关系。大家都知道,乡村振兴战略里面有一个很重要的内容就是产业兴旺。产业兴旺说白了就是怎么样根据各个地方的产业实践,以及具体的特色情况找到适合自己发展的道路。个人认为,产业兴旺它本身是包括了两个方面的内容,一个方面就是农业本身的高质量发展的问题。第二个方面就是农村产业如何实现产业融合,并由此来推动城乡融合发展。对于第一个问题,大家都知道,2017年的中央一号文件旗帜鲜明地提出了“质量兴农”,我认为这是一个开创性的提法。2018年的中央一号文件,在“质量兴农”后面的增加了四个字:“绿色兴农”。也就是说,“质量兴农”的重要的抓手就是“绿色兴农”。2019年,中央一号文件进一步把“绿色兴农”和“质量兴农”的思想拓展为农业农村绿色发展。2020年的具体表述为“加强绿色食品、有机农产品、地理标志农产品认证和管理,打造地方知名农产品品牌,增加优质绿色农产品供给”。2021年的中央一号文件把这方面的内容概括为“农村生产生活方式绿色转型取得积极进展”、“推广农作物病虫害绿色防控产品和技术……支持国家农业绿色发展先行区建设……发展绿色农产品、有机农产品和地理标志农产品”。

还值得强调的是,为贯彻“质量兴农”和“绿色兴农”的政策举措,中央一号文件作出了许多政策规定。比方说2016年的中央一号文件提出“实施化肥农药零增长行动”,这是一个标志性的一个提法。2017年要求“深入推进化肥农药零增长行动,开展有机肥替代化肥试点,促进农业节本增效,建立健全化肥农药行业生产监管及产品追溯系统,严格行业准入管理。”2018年提出“开展农业绿色发展行动,实现投入品减量。产业模式生态化”的思路。2019年具体要求“开展农业节肥节药行动,实现化肥农药使用量负增长”。大家注意到2016年是提的零增长,2019年就提了负增长。2020年则明确要求“深入开展农药化肥减量行动,加强农膜污染治理,推进秸秆综合利用”;2021年则强调要“持续推进化肥农药减量增效,推广农作物病虫害绿色防控产品和技术”、“化肥农药使用量持续减少”。这样一些政策也就表明中央推动“质量兴农”和“绿色兴农”的意志是非常坚定的。

那么,正是在这样一个大背景下,云南省提出了打造“绿色食品牌”在内的世界一流“三张牌”。但是对于云南来讲,除了这一大的背景以外呢,我自己以为还要充分认识云南的农情。大家都知道,2011年省委作出了发展高原特色农业的决定,实实在在也取得了很大的成效,因此它成为全国四种农业发展类型之一。2015的年省委文件把高原特色农业上升为“高原特色农业现代化”。核心就是发展高品质、高附加值、高集约度、高科技农业,推动“质量兴农”和“绿色兴农”,方向就是多样性农业和三产协同发展。那么在这一方面,我想简单再给大家多讲一点。过去我们更多强调的是云南的农业所具有的低纬高原的独特优势,也就是说云南整体处于低纬度,接受太阳直射的时间较长、较充分,有利于多种作物的生长,并且可以发展错季农业,尤其是冬季农业。比方说最近几年我们滇西地区大规模发展起来的冬季马铃薯和甜脆玉米就是一个例子。过去单种一季水稻,老百姓一年的产值大概就是4000元,现在在水稻的基础上又种马铃薯,又种甜脆玉米,老百姓的收入至少每亩增加了7000元以上,这就是一个例子。近两年我自己在进一步研究的基础上,提出了另外一个显著特点,即内陆性。强调的是云南的农业具有低纬内陆高原的唯一性,而且这种唯一性是世界唯一的。我对照了一下,在这个纬度上的还有南美洲有一个高原,还有非洲的一个高原,但是他们受海洋性,特别是台风的影响比较大,云南省在这一方面是有优势的。所以结合云南所具有的低纬内陆高原的特征,我认为,云南的农业发展的就应该找到自己更具有特色的路径。

我2017年在云南日报发了一篇文章,强调了高原特色农业发展的“六字要诀”。这“六字要诀”就是“精”扎根,“特”当家,“优”为本,“绿”发力,“早”活路,“热”增色。同时,在这个基础上我也提了一些关于产业选择的想法。比方说,要走能够适应小农经济特点的生态农业、有机农业等新型现代农业道路。要大力发展高原特色农业,加快发展绿色食品、生态有机食品、生物医药、生物保健品、生物农药、农作物、种子等新兴朝阳产业。那么这些发展方向实际上今年的中央一号文件也做了充分的强调。与此同时,我还提出要加快农产品加工业,延伸农业产业链,提升工业对农业的支撑作用,充分利用良好的自然生态环境,加快发展观光农业和乡村旅游等产业。这样对于实现三产融合有极大的促进作用。也就是说,在乡村振兴及国家“质量兴农”和“绿色兴农”的语境下,这些思路可以进一步深化。也只有这样,云南的农业的才能实现产业兴旺,才是高品质农业,也才可能具有云南特质。那么“绿色食品牌”作为一个重要的战略,需要有具体的措施加以保障。尤其需要探索能够彰显云南低纬内陆高原特色的产业体系、生产体系和经营体系。

近年来,省委、省人民政府提出了农业生产设施化、有机化、数字化的发展方向,但需要有更具体的措施和更鲜明的政策导向,尤其是要制定具体措施把2021年中央一号文件提出的“发展绿色农产品、有机农产品、地理标志农产品,试行食用农产品达标合格证制度,推进国家农产品质量安全县创建”等政策落实落细。我计算过最近几年全国以及我省各州(市)的化肥农药使用情况,云南整体情况比全国平均水平要低一些,但一些农业生产条件好的地方的农药使用水平不仅超过全省平均水平,甚至明显高于全国平均水平,尤其是一些特色作物的化肥、农药使用情况需要引起各级党委、政府的高度重视。

需要强调的是,爱农业的前提,就是要让农业成为有奔头的产业。所谓有奔头的产业,我自己的理解的就是要让农业能够赚钱,而且要赚到跟从事其他产业一样多的钱。

大家都知道乡村振兴或整个农村发展的关键是人才。但目前云南省在这方面确实面临着不少困难。怎样鼓励和引导人才回流农村呢?这也是个值得注意的问题。对这个问题,我个人的理解是,国家实际上已经给予了高度重视。众所周知,就在2018年全国两会期间,习近平总书记在出席山东代表团审议政府工作报告时,提出了五个振兴。五个振兴的次序是:产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。习近平总书记把人才振兴放在第二位,把组织振兴放在最后一位,我认为他是有所指的。把人才振兴放在第二位所强调的正是人才对于乡村振兴所具有的关键作用、支撑作用。在这一方面,我们省虽然大面上没有“空心村”的问题,但一些地方确实存在农村“三八六一九九”。也就是说现在农村大量的是妇女、小孩和老人。而乡村振兴需要由爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民来承担。新型职业农民才是乡村振兴今后的建设主体。需要强调的是,爱农业的前提,就是要让农业成为有奔头的产业。所谓有奔头的产业,我自己的理解的就是要让农业能够赚钱,而且要赚到跟从事其他产业一样多的钱。如果用马克思的话来说,就是要让他们获得社会的平均利润。但是我省当前农业的土地产出率和劳动生产率水平都较低。不仅低于其他产业,而且低于全国的平均水平。就劳动生产率来说,2019年我省从事一产的劳动者的劳动生产率平均水平是35386元,只相当于全省全员劳动生产率水平72900元的一半多一点,更只相当于全国从事一产的劳动者农业劳动生产率63753元的55.5%。而从土地产出率来讲,如果按播种面积算,每亩一年的产值就是3539元,只相当于全国平均水平4981元的71%。

当然,不可否认的是最近几年随着云南的整体的农业农村形势越来越好,也确实吸引了一部分有志于从事农业的新型农业经营主体投身农业。包括一部分大学毕业生。但我认为,投身农业的大学毕业生毕竟是少数。基于这一点也就要求我们结合云南的实际情况,大力发展新型农业经营主体或新型职业农民,让他们回归农业。对此,我有三个方面建议。第一个方面:省委、省政府在这方面如何以更大的政策举措,让新型职业农民能够回归农村,回归到农业中去。第二个方面,最重要的就是要鼓励新型农业经营主体起到一些带动和示范作用,通过他们的技术和市场把新型农民联系在一起。第三个方面,也是很重要的一点,就是要提供一些服务。服务指的是新型经营主体的服务,还有一些专业化的社会服务组织的服务。同时也包括一些科研单位、大专院校。特别是从事农业的科研单位,应该鼓励他们到农村去建一些基地。通过基地的示范、带动作用,让农民真正学得会、看得到、用得上。这些技术对于解决我们“三农”的政策、人才的不足才会起到真正的支撑作用。

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