嘉宾:段钢
法学博士,研究员(二级),博士生导师,云南民族大学副校长;
曾任滇中产业聚集区(新区)管委会副主任,云南省经济研究院院长,《经济问题探索》杂志社常务副主编;
长期从事宏观经济与政策、战略规划、民族地区经济社会发展、环印度洋地区国际区域合作和行政管理工作;
曾获得多个省部级奖励。

2020年7月22日,云南省人民政府印发《滇中城市群发展规划》。城市群是个什么样的概念?为什么要发布该《规划》?滇中城市群的功能、定位、作用是什么,城市群又如何融入“双循环”新发展格局?法学博士,云南民族大学副校长段钢针对这些问题进行了解读。

滇中地区具有典型的内聚性城市群特征,特别是昆明市作为城市群的中心城市,对周边城市具有较强的扩散效应,主要表现在人口、产业的聚集度,以及物流、资金流、信息流等高度集中和辐射。

要读懂《滇中城市群发展规划》,我们首先要知道什么叫城市群。一般认为城市群是工业化发展到一定阶段的重要产物。目前,我国城市群发展已进入快速增长阶段,一般来讲,城市群主要以一个或多个大城市或特大城市为依托,中间还有一些中小城市和乡镇,来构成一个城市的“集合体”。因为空间距离较近,经济联系比较密切,功能互补比较明显,可以在一定区域和一定范围内,在经济增长和经济发展中发挥非常重要的作用。目前,城市群在我国从沿海到内陆逐步展开,呈现好的发展趋势。城市群也有不同类别,区域性、小范围、中型,或者国家级。其中,国家层面的城市群是城市发展到城市间的最高空间形态。

2018年11月18日,国家发布了《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,明确提出以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、以及中原城市群和关中平原城市群等一些重要的国家级城市群融合发展,建立以中心城市引领城市群发展、城市群来带动区域发展的新模式,推动了我国区域板块之间融合发展的互动模式。到目前为止,我国共确定了19个国家级城市群,滇中城市群是其中一个重要的城市群之一。

滇中城市群是个什么概念?根据《规划》界定,滇中城市群主要是由昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄州和红河州的49个县、市、区组成。具有典型的内聚性城市群特征,特别是昆明市作为城市群中心城市,对周边城市具有较强的扩散效应,主要表现在人口、产业的聚集度,以及物流、资金流、信息流等高度集中和辐射。

《规划》明确,滇中城市群要按照高质量发展的要求,呈现“历史传承、时代特征、民族特色、云南特点”,要牢牢抓住成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、以及面向南亚东南亚辐射中心“三个定位”,推进民族团结进步,建设现代化宜居城市群,充分发挥滇中城市群对我国面向南亚东南亚辐射中心的核心支撑作用,加快形成面向南亚东南亚开放的新局面。

滇中城市群作为云南的核心,是云南高质量发展的龙头,将引领云南未来发展。同时,作为国家“双循环”战略局中一个最重要的转换枢纽,具有十分重要的战略意义。

此前,省政府相继发布过滇中城市群相关政策,国家也发布过有关滇中发展的规划,为什么我省还要发布《滇中城市群发展规划》?我想有一个最根本的原因,就是以前的规划或者是以前的政策文件,对省内区域性,或是产业导向性规划比较多。而这一次的《规划》,是在习近平总书记系列重要讲话和考察云南重要讲话精神的指引下,站在国家对外开放的重要历史起点,推出的一个重要的城市群发展规划。这是推动云南高质量发展最具体的体现。因此,滇中城市群作为云南的核心,是云南高质量发展的龙头,将引领云南未来发展。同时,作为国家“双循环”战略局中一个最重要的转换枢纽,具有十分重要的战略意义。

这主要体现在三个方面:第一,加快滇中城市群发展,是深化我国与南亚东南亚合作的重要举措。因为滇中城市群是我国与南亚东南亚经济社会交往的一个最重要的门户,加快滇中城市群的发展,有利于扩大对外开放,强化我国与南亚东南亚的合作,更好地服务和融入到国家“一带一路”建设。第二,加快滇中城市群发展,对于促进区域的协调发展具有重要的作用,也是一个很重要的途径。因为加快滇中城市群的发展,以城市群为主体,来逐步构建大中城市和小城镇协调发展的城镇发展格局,不仅有利于带动边疆民族地区,高原山区的跨越发展,还有利于推进和落实生态文明建设排头兵的要求,探索出区域绿色发展的新模式。第三,加快滇中城市群发展,也是提高城镇化质量最重要的抓手。滇中城市群是云南省新型城镇化发展的核心区域,加快滇中城市群的发展,有利于引导农业转移人口有序落户城镇,优化人口的空间布局,有利于提升城镇基础设施和公共服务设施共建共享水平,提高区域城镇化的质量。因此,《规划》发布和实施,确实是站在一个新的历史起点,是面向未来发展重要规划。

什么是滇中城市群,它的定位是什么?定位就是面向南亚东南亚辐射中心的核心区、通达南亚东南亚及印度洋的综合枢纽。

《滇中城市群发展规划》如何引领滇中城市群的发展?这就要对《规划》的性质和定位做一个理解和说明。《规划》本身就具有三个“性”,一是对滇中城市群发展具有宏观指导性;二是对滇中城市群的发展具有约束性;三是滇中城市群发展的纲领性文件。也就是说,必须按照《规划》的要求来推进滇中城市的发展、城市群的发展。大城市、周边城市、小城镇,以及整个产业布局、产业发展和生态文明建设,人民生活水平提高等各个方面,都要在《规划》的指导、约束和纲领性的引领下来进行发展。

为什么说《规划》具有指导性、约束性和纲领性?主要体现在几个方面:

一是《规划》为滇中城市群发展明确了战略定位。什么是滇中城市群,它的定位是什么?定位就是面向南亚东南亚辐射中心的核心区、通达南亚东南亚及印度洋的综合枢纽。这是从大的定位和空间的定位上来说的。同时,在国家层面,它是西部地区重要的经济增长极,也是实现现代化的强大引擎和高原生态宜居城市群。这是《规划》对滇中城市群的明确定位。

第二,《规划》为滇中城市群发展指明了发展目标。发展目标分两个阶段:到2025年,形成1个特大城市,昆明市;2个大城市,曲靖和蒙自;2个中等城市,玉溪和楚雄和若干城市组成的城市格局,聚集全省50%的人口和68%的生产总值。到2035年,要形成1个特大城市,也就是昆明,把曲靖、玉溪、楚雄和蒙自发展成4个大城市,2个中等城市,弥勒和宣威,再加上若干小城市组成的空间城市格局,聚集全省55%的人口和70%以上的地区生产总值,形成一个具有超强经济实力的重要增长极。

第三,《规划》为滇中城市群发展构建了一个优良的空间格局。空间体现在四个方面,也就是“一主四副、通道对接和点轴联动”。“一主四副”是以昆明为中心,四个副中心为曲靖、玉溪、楚雄和蒙自。“通道对接”既要连接中国内陆,又要连接南亚东南亚。依托交通网络形成两条区域发展的主轴:一条是强化珠三角到滇中到南亚的“中国—南亚”通道,第二条是长三角到滇中到东南亚的“中国—东南亚”通道,以及交通枢纽的转换功能。这样,在城市层面上有“一主四副”,在交通枢纽的转换对接上,有两个大通道对接。同时,还要“点轴联动”,就是要通过依托公路、铁路、航空等一体化的交通网络,促进各个城市节点以及城镇功能的联动性发展。

第四,《规划》为滇中城市群的发展指明了融合发展的路径,也就是要健全一体化发展机制,形成生产要素自由流动,推动公共服务均等化。特别是要强化昆明主城市中心的引领作用,来促进区域的协同发展,差异化发展城市主导产业,加快城乡融合发展,健全城市利益协调机制以及生态环境保护的联控联防机制,同时探索城市间协同管理模式。

发布、推进和实施《规划》的目标就是要实现一体化发展,这包括交通基础设施要一体化,产业发展要一体化,城镇发展要一体化,公共服务也要一体化,要融合发展。所以《规划》为滇中城市群融合发展和一体化发展提供了一个重要路径,为下一步实现滇中城市群的一体化发展奠定了良好体制机制保障。

滇中城市群作为全国19个城市群之一,确实在整个国家城市发展中具有独特的优势和特色。

既然滇中城市群的发展定位已经清楚,目标也清楚,路径也明确,它和国家级的城市群相比,到底有什么特点?有什么明确的战略定位,或者说有什么突出优势?这也是大家比较关心的。

滇中城市群作为全国19个城市群之一,确实在整个国家城市发展中具有独特的优势和特色。首先与其他城市相比,滇中城市群的总体战略定位要发挥区位优势,引领云南现代化发展,构筑生态文明建设新支撑,推进民族团结进步新发展,构建改革开放新格局,开启边疆繁荣稳定的新征程,建设面向南亚东南亚开放的门户城市群。这个也是因为我们云南处于我国在南亚东南亚特殊的优势地理区位而决定的。

最主要的突出优势有四个,这也是《规划》明确强调的。

第一是区位优势明显。滇中位于我们中国西南,地处东亚大陆和南亚次大陆以及中南半岛的三个重要区域的交接和交汇点,也是中国、南亚、东南亚三大区域板块的几何中心。在亚洲地图上来看,滇中城市群恰恰是在东亚、东南亚和南亚的地理中心,地理条件十分独特,拥有参与多边外向型区域合作的区位优势。

第二是自然资源优越。滇中城市群集中了全省坝区相对集中的区域,也就是全省有2/3的坝区基本上是集中在滇中地区。全省三十几万平方公里,大概有94%是山区,只有6%的坝区,而坝区的2/3集中在滇中城市群这个区域。所以不仅自然资源优越、气候优越、环境优质、矿产资源丰富,而且经济价值高,生物资源种类也繁多,是云南省综合自然地理条件和资源禀赋较为优越的地区。

第三个方面是经济基础条件好,滇中城市群在云南省产业门类较齐全,经济总量占全省60%以上。特别是近几年来,随着全省的经济结构和产业结构的不断优化,滇中城市群的经济活力不断增长,形成了以烟草、有色冶金、装备制造等为重点的经济增长点,具有比较强的区域竞争力。

第四个方面是滇中城市群的城镇化正在快速推进。滇中城市群从总体上来判断,正处于城镇化快速发展阶段,这5年来城市群发展中,城镇化发展率年均提高了1.54个百分点,形成了1个大城市、1个中等城市、8个小城市以及27个县城组成的一个比较完善的城镇体系,成为全省新型城镇化的主要形态和现代化建设的主要载体。基础设施建设成效显著,特别是以昆明为中心的现代化综合交通运输网络已经基本形成。现在大家都有切身体会,只要离开昆明,在周边100公里到200公里范围内的交通都是非常便捷的。高速公路、高铁,乡间道路,甚至乡村交通都已经非常发达和便捷,产业、乡村、城镇的面貌都焕然一新。

从这四个特点来说,滇中城市群不仅是云南一个重要的经济增长点,还是我国西部尤其是面向南亚东南亚的一个重要的辐射中心,这样一个初步框架已经基本形成。

滇中城市群融合发展的动力之源必须是构建创新创业的生态环境。

既然滇中城市群区位那么好,条件那么优越,在国家层面上也优势独特,那么未来会发挥什么更重要的作用?特别是在中国道路、中国模式这个方面,如何能够通过滇中城市群发展对周边国家形成一个有效的示范和带动效应?这也是大家所关心的。从《规划》我们可以看到滇中城市群融合发展近期和远期目标,也可以解读出未来需要落实的一些重要任务。

有几个方面是比较有特点的:

一个是要构建内生动力机制。滇中城市群融合发展的动力之源必须是以构建创新创业的生态环境。只有构建这样的环境,才可以在滇中城市群发展 、在城市之间、在更高的范围、更高的城市和更深的空间进行无缝对接和融合协同发展。

第二就是协调区域内的产业发展。虽说现在滇中城市群已经初步形成,但依然还有许多重要问题。比如按照各自的行政区域发展产业,有些产业比较能投但投不够等等问题。下一步要通过协调区域内的产业发展,把滇中城市群城市建设,根据产业转型的规律和区域优势,结合滇中城市群整体经济发展目标,制定统一的投资政策、统筹投资的方向,避免重复投资和低水平投资。

第三个是要构建区域产业协作的平台。要积极地探索区域产业协作,利益共享和持续发展一些长效的机制,来健全滇中城市群的产业分工合作机制。

第四个是要进一步完善互联互通的基础设施网络。不仅仅是要对交通网,还要对能源网、水网、互联网、物流网等等现代化基础设施进行完善,特别是中央提出来的新基建等等,进一步提升基础设施互联互通的现代化服务水平,全力支撑滇中城市群现代化的发展。

滇中城市群不能昆明发展昆明的、曲靖发展曲靖的、玉溪发展玉溪的。在思维上要把滇中城市群作为一体化发展,把它作为一个重要的载体来全面推进。

在《规划》的实施和运行当中,可能也会出现一些问题。我们需要做一些解释和解答。滇中城市群虽然资源禀赋,战略定位突出,发展潜力很大。但从两个层次来看,它存在的问题一个是跟自己比、跟过去比有什么问题。还有,我们是要比什么?跟我们周边比存在什么问题。比如说京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区,特别是周边成渝城市群。现在中央又颁布了成渝双城发展的双城经济圈发展规划,那么我们和周边,和省内、省外,国内的城市群来比,会有一些什么问题?我自己来看,主要存在这样一些问题:

滇中城市群还在处于培育发展阶段。像长三角城市群已经进入比较高级的发展阶段。滇中城市群经济体量也不够大,生产总值、人口都集中在滇中城市群,但是体量不是很大。比起长三角或者成渝城市经济圈来说,我们的起点还是比较低,发展水平还是不高,需要大幅度提升,具体来说总体发展水平不高。从指标上来看,现在19个城市群中排名第17位,发展差距是明显的。这包括现代产业体系也不够完善,尤其是外向型产业不足、不充分,产业发展的同质化现象比较突出。

第二个是对内对外开放程度不太高。在对外通道服务方面水平是比较低的,运输成本比较高通畅保障也不足。现在,通向南亚、东南亚的大通道没有全部打通。明年即将开通昆明—老挝万象高铁,但是在其他通道方面,现在已经到了边境线上,境内交通都已经通了,继续延伸到外面,现在在全力加快建设。道路一旦通了,这些问题就会有一个巨大突破。

第三个是基础设施网络支撑也有待提升。包括交通、通讯、能源、信息等设施,在省内水平是很高的,但要参与“双循环”远远不够,还有待提高,特别是区域协调发展的机制需要建立和健全。滇中城市群发展也有一些机制,但是这些机制没有形成常态化,需要通过未来发展进一步完善和充实。

要化解矛盾和问题,就必须坚持问题为导向精准施策,通过《规划》实现以下突破:

一个是要实现思维的突破。滇中城市群不能昆明发展昆明的、曲靖发展曲靖的、玉溪发展玉溪的。在思维上要把滇中城市群作为一体化发展,把它作为一个重要的载体来全面推进。

第二个是要实现机制的突破。借鉴长三角、京津冀城市群协调发展的良好机制体制,加快构建一体化的体制机制。

第三个要实现共享突破。包括构建高效协同的、利益一致的城市群产业体系。形成城市间产业的合理分工、上下游联动的产业集群和一体化的产业链发展。

滇中城市群的各个城市都要找准服务和融入国家“双循环”战略的着力点,第一要精准定位,第二是全面融合,第三就是开放协同。

现在,滇中城市群面临着巨大的发展机遇和巨大的发展空间。特别是党中央、国务院明确提出“双循环”战略,滇中城市群的发展如何更加积极主动地融入到国家“双循环”战略中,也是在实施《规划》过程中需要考虑的。

滇中城市群目前面临四大发展机遇,国家明确云南要主动服务和融入国家发展战略,闯出一条跨越式发展的路子,努力将云南建设成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵以及面向南亚东南亚的辐射中心。这也是习近平总书记两次考察云南对云南提出的明确要求。国际和区域经济格局正在发生深度调整,特别是与云南有关的孟中印缅经济走廊,中国—中南半岛经济走廊建设以及长江经济带建设,为滇中城市群提供了新的机遇。

新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化这“四化”同步发展和全面深化改革为滇中城市群经济社会发展注入了强大的动力。新时代西部大开发战略的深入实施也为滇中城市群跨越式发展提供了新的保障。所以,滇中城市群上升为国家战略,核心就是要全面提升滇中区域高质量发展的能力。

接下来,滇中城市群各城市要找准服务和融入国家“双循环”战略的着力点,第一要精准定位,第二是全面融合,第三就是开放协同。

精准定位,就是要把滇中城市群发展与国家区域发展,和国内国际“双循环”发展主动融合找准定位。滇中城市群的各个城市也要在滇中城市群总的发展定位中,进一步明确和明晰各自的发展定位。

全面融合,要把习近平总书记对云南提出的新要求当作滇中城市群的新要求。去年,云南刚刚获批中国(云南)自贸试验区,昆明片区也进入了中国(云南)自贸试验区。把国家赋予自贸试验区的所有先行先试政策,包括市场要素以及科技创新公共平台等,在滇中城市群发展中要加以充分利用,并制定相应的行动方案。

在开放协同方面,要进一步认清把滇中城市群作为面向南亚东南亚辐射中心建设的重要定位,统筹对内对外发展的新格局,加强与周边国家区域协同发展的交流合作,这个就是在新形势下滇中城市群的一些新机遇。

今年《滇中城市群发展规划》发布以后,国家又明确提出“双循环”新发展格局,滇中城市群也需要更加积极主动地融入到国家“双循环”战略当中。

在开放维度战略的基点上,滇中城市群完全有可能成为“内外联动,双向开放”的核心节点城市群。

中央提出了“以国内大循环为主,国内国际双循环相互促进”的新发展格局。面对重大战略调整,滇中城市群应有更大作为,成为面向南亚东南亚经济大循环的核心枢纽,成为“双循环”提供加速度和驱动力的一个重要的保障。这要在四个方面进一步着力。

在扩大内需战略的基点上,推进滇中城市群成为高效能消费大市场的集散中心。“双循环”战略中,其中一个就是要提升国内消费。

在产业的升级战略这个基点上,要把滇中城市群建设成为现代供应链管理的一个枢纽。“双循环”就是通过滇中城市群这一个枢纽,把国内和国外、南亚东南亚的这些产业链通过枢纽中心有效转换。

在基础投资战略这个基点上,滇中城市群需要让新型的基础设施投资形成优质资产。特别是新基建将形成新的优质资产,让产业项目投资形成实体企业,让民生项目投资形成消费潜力。

在开放维度战略的基点上,滇中城市群完全有可能成为“内外联动,双向开放”的核心节点城市群。在国家“双循环”战略当中,又一次体现出滇中城市群独特的区位优势和良好的发展平台。滇中城市群的发展也有望在国家“双循环”战略新的发展阶段中发挥应有的作用。

所以《滇中城市群发展规划》的发布和实施,既是对云南区域发展一个重要的纲领性指引,也是推进云南融入和服务国家“双循环”战略的一个重要平台和途径,需要全省上下同心协力,把《规划》学习好、落实好、贯彻好。

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