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来源:云南省人民政府办公厅       2014-08-17 17:15:28

云南省人民政府关于加快林下经济发展的意见

云政发〔2014〕39号

各州、市人民政府,滇中产业新区管委会,省直各委、办、厅、局:

林下经济是以林地空间、森林资源和森林生态系统环境为依托,以科学技术为支撑,以林下种植、养殖、有关产品采集加工和森林景观利用为主要内容的复合型生产经营活动。我省自然条件优越,森林资源丰富,发展林下经济潜力巨大、前景广阔。为进一步加快林下经济发展,提高林地利用率和产出率,切实改善生态环境,促进农民增收和农村经济发展,根据《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》(国办发〔2012〕42号)精神,结合我省实际,提出如下意见:

一、加快林下经济发展的重要性和紧迫性

(一)林下经济发展取得较大成就。改革开放以来,我省始终把林业建设作为经济社会发展的重大措施来抓,确立了“生态立省、环境优先”的发展战略和“生态建设产业化、产业发展生态化”的林业发展思路,加快“森林云南”建设,加大山区综合开发力度,推进集体林权制度改革,大力发展特色经济林,实施天然林保护、低效林改造和陡坡地生态治理工程,加强森林资源管护,合理开发利用林下资源,林下经济发展模式多样、成效显著。2013年,全省森林覆盖率54.64%,实现林下经济总产值430亿元,主要产品产量600多万吨。林下产品采集加工迅速发展,仅野生食用菌年产量就超过10万吨,成为我省第2大出口创汇农产品,出口创汇居全国之首。林下种植面积6500万亩。已建成和正在开发的森林生态旅游景区或森林公园309个、景点2000多个。林下养殖快速推进,形成了一批具有地理标志或驰名商标的林下经济品牌。为应对气候变化、维护生态安全、促进经济社会可持续发展作出了重要贡献。

(二)大资源小产业的问题仍然突出。我省林地面积和活立木蓄积量均居全国第2位,而林下经济产值只占全国的9%,林下经济发展仍处于“大资源、小产业”的状态,与先进省区的发展差距较大。产业规模小、布局散、品牌杂、档次低、产业链短是我省林下经济发展的突出问题,整体规划不足,资金投入少,基础设施差,组织化程度低,精深加工与品牌培育滞后,没有形成明显的产业竞争优势,与我省丰富的森林资源以及建设美丽云南、美丽乡村的要求还不相适应。长期的、公共的生态效益和短期的、农民的经济利益的矛盾仍然没有妥善解决,实现森林资源严格保护与科学利用、“森林美”与“林农富”的任务仍然繁重。

(三)加快林下经济发展的重要意义。云南是我国4大林区之一,林地面积3.75亿亩,活立木蓄积量18.75亿立方米,森林面积2.87亿亩,享有“植物王国”、“动物王国”、“香料王国”、“花卉之乡”、“药物宝库”和“生物资源基因库”的美称,全省已知的可开发的林下经济植物种类达9000多种,具备加快林下经济发展的独特优势。林下经济是一种循环经济、绿色经济,能够把单一林业导向复合林业,具有投入少、见效快、发展模式多、就业容量大、从业门槛低等特点,既能充分利用森林资源和林荫空间,又能加强森林资源保护,使农林牧各业实现资源共享、优势互补、循环相生、协调发展。发展林下经济有利于农民在相对短时期内获得更多经济收益,“不砍树也能致富”,实现近期获利、长期获林,提高广大农民造林护林积极性,对巩固集体林权制度改革成果、转变林业发展方式、优化林业产业结构、促进农民增收、满足城乡居民绿色消费需求、建设生态文明,具有十分重要的意义。各级政府和有关部门要充分认识加快林下经济发展的重要性和紧迫性,把林下经济作为保护森林资源的战略举措、发展高原特色农业的重要内容来抓,实现森林生态系统良性循环和可持续发展。

二、总体要求

(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,贯彻落实党的十八届三中全会精神,按照生态优先、适度开发的要求,以市场为导向,科学合理利用森林资源,大力推进专业合作组织和市场流通体系建设,着力加强科技服务、政策扶持和监督管理,促进林下经济向集约化、规模化、标准化和产业化发展,确保经济建设与生态建设同步推进、经济效益与生态效益同步提高、产业竞争力与生态竞争力同步提升,为实现绿色增长、建设生态文明作出更大贡献。

(二)基本原则。一是以林为主、科学利用。正确处理开发与保护的关系,科学利用林地资源,适度、适量、适当发展林下经济,实现林地、林下资源的永续利用和林业可持续发展。二是因地制宜、突出特色。进一步优化林下经济布局,根据当地的林地、林种、林龄及其空间环境条件,合理选择发展模式,采取有选择、差别化扶持政策,重点培育区域化的特色基地和特色品牌。三是创新机制、完善政策。破除林下经济发展的体制机制障碍,鼓励农民依法自愿有偿流转林地承包经营权,引导社会资本投入林下经济,鼓励各种生产要素向林下经济聚集,凝聚各方力量,形成发展合力。四是龙头带动、示范引导。加强示范县、示范基地、龙头企业和专业合作组织建设,提高农民组织化水平,支持林下经济主要产品优势产区建设,鼓励有条件的地区率先发展,带动其他地区加快发展,全面提高林下经济发展水平。

(三)发展目标。到2017年,全省林下经济发展取得明显进展,重点地区和优势产品取得突破性进展。努力建成一批规模大、效益好、特色鲜明、带动力强的绿色食品种植基地、特色养殖基地、林下产品采集基地和森林生态旅游观光基地,培育一批具有较大规模、较大潜力、较大市场影响力的林下经济龙头企业,力争1—2户企业上市,重点扶持一批林下经济庄园和林农专业合作社省级示范社。全省林下经济经营面积达到1亿亩左右,林下经济综合产值达到1000亿元以上。

三、重点内容

(一)增加森林资源总量。鼓励农民利用宜林荒山荒坡植树造林,对疏林地、灌木林地和林间空地进行补植改造,采取多种方式改造低效林。对商品林,农民可依法自主决定林下经济的经营方向和经营模式。对公益林,在不破坏生态功能的前提下,可依法合理利用林地资源,发展林下种养业,利用森林景观发展森林生态旅游业。通过发展林下经济,实施立体复合经营,提高林分质量,增加森林资源总量,不断提高森林覆盖率。(牵头部门:省林业厅;参加部门:省国土资源厅、环境保护厅、农业厅、旅游发展委等)

(二)发展林下种养业。在不改变林地用途、不影响生态功能的前提下,充分利用林下自然条件,借助林地的生态环境,在林冠下选择适合林下生长的动植物和微生物(菌类)种类,进行科学合理种植、养殖等生产与经营。着力抓好林药、林菌、林花、林果、林菜、林草、林茶、林禽、林畜、林虫等发展模式,促进林下经济规模化经营。(牵头部门:省林业厅;参加部门:省国土资源厅、环境保护厅、农业厅等)

(三)深化林下产品采集加工。坚持农民主体地位,依法适度采集林下用于食用、药用、工业和观赏的动植物、微生物等野生资源产品。鼓励农村集体经济组织、农民投资林下经济产品加工业。重点培育和引进一批龙头企业,扶持林下经济产品的精深加工和新产品研发,推动各类经济实体开发利用林下资源,提高林下经济产品的附加值和综合效益。引导林下经济龙头企业进入工业园区,形成产业规模聚集效应。(牵头部门:省林业厅;参加部门:省工业和信息化委、环境保护厅、农业厅、商务厅、招商合作局等)

(四)发展森林生态景观旅游。充分发挥林区山清水秀、空气清新、生态良好的优势,合理利用森林生态景观、自然文化环境和林下无公害产品建设农家乐、森林人家、林下经济庄园、森林公园,发展观光旅游、休闲度假、生态疗养,开发富有地方特色的森林旅游商品,加强森林文化教育基地和森林博物馆建设,重点开发一批功能比较完善的旅游精品景区。(牵头部门:省旅游发展委;参加部门:省教育厅、林业厅、文化厅等)

四、主要任务

(一)科学编制发展规划。根据自然条件、林地资源、环境容量、经济发展水平和市场需求等实际情况,结合高原特色农产品区域布局、林业工程建设、农村经济结构调整,尽快制定全省林下经济发展规划和优势特色产业发展专项规划,突出产品特色,明确重点任务,确立发展目标,谋划重点项目,科学引导林下经济健康有序发展。各州、市要结合当地林下资源特点和比较优势,确定适宜的林下经济优势产业和主导产品发展方向,制定林下经济发展专项规划或实施方案,纳入经济社会发展总体规划,统筹发展。(牵头部门:省林业厅;参加部门:省发展改革委、财政厅、农业厅等)

(二)推进示范基地建设。按照“规模化、区域化、产业化”的要求,结合当地条件和市场需求,科学确定富有特色的林下经济发展项目,培育一批不同类型、独具特色、带动力强的林下经济示范基地。指导和推动工作基础较好、自然条件优越、发展积极性高的县、市、区,在协调指导、资金投入、技术培训、市场开发、基地建设、管理服务、品牌培育等方面进行探索,高起点发展林下经济。重点建设省级林下经济示范县30个,示范基地1000个以上,林农专业合作社省级示范社300个以上。(牵头部门:省林业厅;参加部门:省发展改革委、财政厅、农业厅、工商局、供销合作社联合社等)

(三)实施品牌发展战略。按照整体规划、分步实施、因地制宜、注重特色的要求,重点培育一批辐射带动能力强、地方特色明显的林下经济品牌。加大重点品牌的营销宣传推介力度,不断拓展林下经济产品市场,推动林下经济规模化、产业化发展。积极培育一批典型企业和著名品牌,重点扶持一批经营大户,鼓励有条件的林下经济龙头企业做大做强,形成种养加一体化、产供销一条龙的产业化经营体系。积极开展绿色产品、有机产品、地理标志、森林认证和原产地保护认证工作。完善林下经济产品标准和检测体系,确保产品使用和食用安全。支持建设省级林下经济龙头企业300户以上,重点培育昭通天麻、文山三七、南华野生菌以及云南石斛、云南草果、滇重楼等一批具有地方特色、优势明显、影响力大的云南林下经济品牌,努力形成3—5个销售收入上百亿的著名品牌。(牵头部门:省林业厅;参加部门:省发展改革委、工业和信息化委、科技厅、财政厅、农业厅、商务厅、工商局、质监局、招商合作局等)

(四)加快林下经济庄园建设。按照产业高效化、发展生态化、产品特色化、生产标准化、经营规模化、品牌高端化的要求,发展一批有主体、有基地、有加工、有品牌、有展示、有文化的林下经济庄园。到2017年,建成30个省级林下经济精品庄园,以庄园建设带动林下经济发展。发展林下经济的经营主体可直接在林地内修筑生产设施,可使用不超过林地经营面积的5%用于建设管护等设施。(牵头部门:省林业厅;参加部门:省发展改革委、财政厅、国土资源厅、农业厅、工商局、旅游发展委等)

(五)加强科技支撑。加大科技扶持和投入力度,提升林下经济科技支撑能力。积极开展林下经济植物品种收集、评价与筛选、种苗繁育与良种基地建设。加强适宜林下经济发展优势品种、主导产品的研究与精深加工利用技术研发,促进科技成果转化应用和产业结构升级。构建林下种养、高效经营、精深加工、品牌打造、市场营销等全产业链的技术标准体系。充分发挥科研、教学、规划设计和企业的人才技术优势,建立协作联动机制,为林下经济发展提供强有力的科技支撑。(牵头部门:省科技厅;参加部门:省发展改革委、工业和信息化委、财政厅、农业厅、林业厅等)

(六)提高产业化程度。以培育大企业、延伸产业链为目标,实施园区带动,优化空间布局,通过政府扶持、内引外联等形式,引进一批技术水平高、投入强度大、产业链条长、带动能力强、管理水平高的国际国内企业和项目入驻,不断提高林下经济的规模化经营水平。突出抓好投资上亿元、产值上亿元的“双亿”重点项目,增强龙头企业的引领带动能力。有计划地建设一批林下经济专业市场,加强集贮藏、冷藏、运输于一体的产地物流配送中心建设。加快发展电子商务,健全完善网络直销。提高市场竞争力和占有率,集中打造一批林下经济百亿产品和十亿企业。(牵头部门:省林业厅;参加部门:省发展改革委、工业和信息化委、财政厅、农业厅、商务厅、招商合作局等)

(七)加强林地资源管理。依法执行林木采伐制度,严禁以发展林下经济为名擅自改变林地性质或乱砍滥伐、毁坏林木,禁止在陡坡林地上发展林下种植业。严禁在自然保护区内开展林下种植和养殖。全面开展森林资源资产评估,依法加强林地承包经营权、林木所有权及林下资源流转管理。研究制定林下种植、林下养殖、生态旅游和林下资源开发强度标准,防止林下微生物、植物过度消耗和水土流失。林下经济发展需要进行林分结构调整时,在不违背森林资源管理政策的前提下,优先满足其林木采伐指标。在集中连片大规模推进基地建设前,开展必要的环境或生物多样性影响评价。(牵头部门:省林业厅;参加部门:省科技厅、财政厅、国土资源厅、环境保护厅、农业厅、水利厅、政府研究室、质监局、旅游发展委、法制办、生物产业办等)

五、政策措施

(一)建立财政扶持机制。建立和完善政府引导,农民、企业和社会为主体的多元化投入机制。各级财政要根据有关政策和实际情况,逐步加大对林下经济的扶持。省财政每年安排专项资金用于扶持林下经济发展,重点扶持林下经济示范基地、精品庄园、省级龙头企业和林农专业合作社省级示范社,支持林业投融资主体投资发展林下经济。各州、市要千方百计加大投入,对具有一定规模的林下经济示范县、示范乡镇、示范村、示范基地(企业)给予大力扶持。(牵头部门:省财政厅;参加部门:省发展改革委、农业厅、林业厅等)

(二)积极整合项目资金。各地要将林下经济发展作为农村经济发展的重要支撑予以重点扶持,整合和统筹有关方面的资金,支持其加快发展。按照性质不变、渠道多样、捆绑使用的原则,把发展林下经济专项资金与林业产业、农业综合开发、畜牧养殖、扶贫开发、科技推广、高原特色农业、生态建设、工业发展等项目的资金结合起来使用,统筹安排,形成发展合力。(牵头部门:省财政厅;参加部门:省发展改革委、环境保护厅、农业厅、林业厅、水利厅、商务厅、扶贫办等)

(三)加大金融支持力度。各银行业金融机构要拓展业务范围,调整信贷结构,扩大信贷规模,为林业企业和林农提供专业化的金融服务。积极开展林权抵押贷款、林农小额贷款和联保贷款等业务,加大对林下经济发展的信贷投入。扩大林权抵押贷款范围,探索在不改变林地性质和保证生态安全的前提下,对已承包到农户的公益林,允许以转包、出租、入股、抵押等形式发展林下经济。支持符合条件的林业企业通过多层次资本市场和债券市场筹集发展资金。加大政策性、商业性保险对林下经济的支持力度,增强农民抵御灾害的能力。(牵头部门:省金融办;参加部门:省林业厅,人民银行昆明中心支行、云南银监局、云南保监局等)

(四)有序推进林地承包经营权流转。在不改变林地所有权性质和林地用途的前提下,赋予农民对承包林地的占有、使用、收益、流转权及承包经营权抵押、担保权能。坚持依法自愿有偿的原则,鼓励林地承包经营权在公开市场上以转包、出租、转让、入股等形式向专业大户、家庭林场、合作林场、林农专业合作社、林业企业流转,发展多种形式规模经营。也可作为出资、合作条件,依法对其承包的林地、林下资源进行开发利用。(牵头部门:省林业厅;参加部门:省发展改革委、财政厅、国土资源厅、农业厅、政府研究室、法制办等)

(五)加强税费扶持。对运输鲜活林下经济产品且符合国家和省规定的,减免车辆道路通行费。对农民生产的林下经济产品,依法按照农产品享受有关税收优惠政策。增值税一般纳税人从林业生产者购进的免税林下经济产品,依法按照13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额。对林农专业合作社销售给本合作社成员的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机等生产资料,依法免征增值税。对林农专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同,依法免征印花税。对企业从事林下种植、养殖和产品采集、初加工所得,依法免征或减半征收企业所得税。对以林业“三剩物”和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品,符合规定的,实行增值税即征即退政策。(牵头部门:省地税局、国税局;参加部门:省发展改革委、财政厅、农业厅、林业厅等)

(六)加强组织领导。各州、市人民政府要结合实际,制定林下经济发展专项规划,明确目标任务,完善政策措施,实行领导负责制,建立健全激励机制,纳入干部考核内容,切实落实奖惩措施。省直有关部门要依据各自职责,认真研究制定贯彻落实本意见的具体办法。各级政府和有关部门要充分发挥管理、指导、协调和服务职能,加大扶持力度,加强舆论宣传,强化督促检查,确保各项目标任务和工作要求落实到位,努力推动我省林下经济跨越发展。


云南省人民政府

2014年7月30日

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