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来源:云南省人民政府办公厅       2015-01-20 00:00:00

云南省人民政府关于印发
云南省改革省本级预算编审体系实施方案的通知

云政发〔2014〕74号

省直各委、办、厅、局:

现将《云南省改革省本级预算编审体系实施方案》印发给你们,请认真贯彻执行。



云南省人民政府

2014年12月30日

(此件公开发布)


云南省改革省本级预算编审体系实施方案

为贯彻落实中央关于全面深化财税体制改革的精神,加快建立符合现代预算制度要求的省本级预算编审体系,根据新修订的《中华人民共和国预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)和《中共云南省委云南省人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》(云发〔2014〕28号)要求,结合省本级预算管理实际,制定本方案。

一、总体要求

(一)指导思想

全面贯彻落实党的十八届三中、四中全会和省委九届七次、八次、九次全会精神,以优化资源配置,控制财政风险,提升资金使用绩效为目标,以完善政府预算体系,提升预算管理能力为核心,以中期财政规划为基础,实现政策、规划、预算的有机整合,推进政府治理体系和治理能力现代化。

(二)改革目标

按照加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度的要求,针对当前预算管理中存在的问题,通过全口径预算、中期财政规划、预算绩效管理等一系列举措,进一步强化预算约束,提升预算绩效,加快构建系统完备、科学规范、权责对等、运行高效的省本级预算编审体系,为建立现代财政制度、推进政府治理体系和治理能力现代化提供坚实保障。

从2015年起,全面启动省本级预算编审体系改革,并取得决定性进展;从2016年起,试编中期财政规划,实现政策、规划、预算的有机结合;至2020年,基本形成与现代财政制度要求相适应的政府预算编审体系。

(三)基本原则

全面完整。完善政府预算体系,将政府的所有收支全部纳入预算管理,确保科学完整编制政府预算,优化财政资源配置,强化对政府预算的监督。

统筹平衡。实施中期财政规划管理,统筹年度间财政支出总量及重点项目建设资金需求,合理确定部门支出上限,建立政策、规划、预算的有机衔接机制,提高预算统筹能力。

目标导向。强化绩效管理,以总额控制为基础,通过绩效目标管理、绩效跟踪、评价结果应用等一系列措施,促进财政资金使用绩效的提升和财政资源配置效率的提高。

法治规范。合理设定预算编审流程和控制节点,构建各部门与财政部门之间及其内部权责一致、有效制衡、运行高效、可问责、可持续的制度体系,增强预算约束力。

二、主要内容

改革预算编审体系,既要总体设计、协同推进,又要突出重点、大胆创新。要明确预算编审的范围,实行全口径预算管理;创新编审方法,不断提高预算编审质量;规范预算编审程序,界定编审主体的权力与责任;健全标准体系,进一步夯实预算编审的基础。

(一)实行全口径预算管理

政府的收入和支出全部纳入预算管理。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围,建立定位清晰、分工明确的政府预算体系,提高预算统筹能力。加强人大和社会公众对政府预算的监督,切实解决财政预算碎片化、财力分散、部门利益固化等问题。

1.加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支列入一般公共预算,包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障基金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费等。政府性基金项目中结转较多的资金,应调入一般公共预算。政府性基金预算中应统筹使用的资金转列一般公共预算后,仍主要用于或专项用于安排有关支出,且收入规模增加的,支出规模原则上相应增加。对继续纳入政府性基金预算管理的支出,加大与一般公共预算支出的统筹安排使用。政府性基金预算安排的支出项目,一般公共预算可不再安排或减少安排。对于一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目,应制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式,避免交叉重复。

2.加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。逐年提高国有资本收益上缴公共财政的比例,到2020年提高到30%,更多用于保障和改善民生。国有资本经营预算支出除调入一般公共预算和补充社保基金外,应严格限定用于解决国有企业历史遗留问题及有关改革成本支出、国有企业政策性补贴、对国有企业的资本金注入等方面。一般公共预算安排的用于上述方面的资金逐步退出。进一步完善和细化国有资本经营预算编制,经营预算支出应编列到具体项目。省属国有企业需要通过国有资本经营预算安排的支出,由一级预算单位审核后报省财政部门汇总平衡,并按照有关程序报批。结合国有资产管理体制改革,逐步完善国有资本经营预算编制程序。

3.加强一般公共预算各项资金的统筹使用。从2015年起,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。对重点支出根据改革需要和确需保障的内容统筹安排、优先保障,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合中央税费改革和政策调整情况,逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费、坝区耕地质量补偿费等专款专用的规定,将所有预算资金纳入财政部门统一分配。根据中央的改革要求,统筹省级矿产资源专项收入和坝区耕地质量补偿费,用于省委、省政府确定的重大事项,并逐年提高统筹比例。加强省直部门除当年财政拨款以外的事业收入、经营收入等其他资金的管理,规范部门预算口径和报送格式,强化对其他部门收支预算的审核。

4.加强社会保险基金预算管理。加大力度推进社保基金管理信息化建设;强化社保基金预算执行管理;划转部分国有资本充实社会保障基金,做好基金结余的保值增值,在精算平衡的基础上确保社会保险基金预算的可持续运行。

5.政府债务纳入预算管理。从2015年起,各预算部门应将一般债务收支及偿还纳入一般公共预算管理,将专项债务收支及偿还纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应的政府预算管理,确定当年债务资金举借需求和偿还计划。制定政府或有债务收支计划编制试点办法,试点编制或有债务收支计划。

(二)创新省本级预算编审方法

强化总量控制,优化支出结构,规范开支标准,落实目标责任,推动省本级预算编审体系改革向纵深拓展。

6.建立年度预算与中期财政规划衔接机制。从2016年起,年度预算编制须在中期财政规划框架内进行,年度财政支出总量及分部门控制上限不得突破中期财政规划确定的控制目标,确需调整的,应在中期财政规划确定的3年控制总量范围内进行调剂。中期财政规划确定的分年度重点项目,各部门在申报年度预算时必须优先予以保障,确因项目不具备实施条件等特殊情况需要在年度间作出调整的,须以书面形式写明调整方案、原因以及保障项目实施的有关措施等情况,报省财政部门按照程序审批。对不在中期财政规划框架内申报项目且不按照规定作出说明的部门,省财政部门应督促其对所申报项目进行相应调整,对未执行的部门,省财政部门不得对规划外项目审核下达资金。

7.科学编制收入预算。按照实事求是、积极稳妥、科学预测的原则,根据经济社会发展目标和中期财政规划,综合分析影响收入增减变动的各种因素,建立收入中长期预测模型,逐税种测算税收收入,并建立与有关经济指标变化情况相衔接的考核体系。严格按照非税收入的性质和类别,明确非税收入政策、项目和收费标准,科学编制部门(单位)非税收入年度预算,确保非税收入预算编制完整、真实、准确。非税收入的预算编制要与征缴管理相结合,财政非税收入管理机构负责审核各执收部门非税收入预算。

8.实施总量控制。建立支出政策引导支出预算的机制,省本级部门预算编制从逐项审查向总量控制转变,进一步发挥财政部门总量控制职能和预算部门项目统筹职能。省财政部门应根据宏观经济运行情况和政策调整,科学预测省本级可用财力。在此基础上,综合考虑省委、省政府的战略部署和工作重点、国家政策变化和体制调整、部门事业发展目标和工作任务以及各部门上一年度项目支出数、中期财政规划确定的控制总额、上年度绩效评价结果和部门支出建议等因素,确定各部门申报年度项目支出预算上限。

9.实行项目库动态管理。结合中期财政规划,加快构建全省“横向到边、纵向到底”覆盖各级各部门的预算项目库。将项目库作为申报项目的唯一入口,各类项目资金申报、审核、预算编制、下达、执行、绩效评价和监督检查等流程全部依托项目库进行。凡未纳入预算项目库的项目,一律不得编入年度预算。以强化项目库建设为突破口,改革项目预算编报和审核方式,预算部门全年动态申报,财政部门采取动态审核、动态评分的方式,对项目进行政策性和技术性审核,将符合条件的项目列入项目库,部门可对不符合条件的项目进行动态调整和完善,实现项目库滚动管理。

10.强化部门支出绩效目标管理。预算部门在申报项目时,须同时编报支出绩效目标。绩效目标包括部门整体支出绩效目标、项目支出绩效目标以及中长期规划绩效目标。部门整体支出绩效目标与国民经济和社会发展规划、部门职能及中长期财政规划相衔接;项目支出绩效目标应当清晰、可量化,便于审核和评价。财政部门应制定科学规范的程序,对各部门支出绩效目标进行量化评审。

11.建立预算单位分类管理制度。根据各部门预算编制质量,对部门进行分类管理,以当年项目审核结果作为部门分类的依据,并按照年度进行动态调整。按照部门分类确定预算项目抽审比例,A类部门抽审比例为25%,B类部门抽审比例为50%,C类部门抽审比例为75%,D类部门抽审比例为100%。

12.探索人大预算听证制度。进一步强化人大对政府预算的监督,选择部分省直部门进行人大分部门预算听证试点,在人大审议表决总预算的基础上,分部门举行预算听证,并逐步扩大试点范围。

13.推进专项资金竞争性分配改革试点。创新省本级专项资金分配方式,推进专项资金竞争性分配改革。结合专项转移支付清理整合工作,试点专项资金跨部门竞争性分配改革以及部门内不同项目间竞争性分配改革,科学配置财政资源。未编制项目支出绩效目标,或申报的项目支出绩效目标与本部门整体支出绩效目标不一致的,不得申报参与竞争性分配改革试点。

(三)规范省本级预算编审程序

明确各预算编审主体的责任和编审环节的主要内容,创新预算编审程序,合理设定控制节点,进一步提高预算编审效率。

14.强化预算准备。从编制2016年预算起,探索建立预算通告制度,在启动年度预算编制工作之前,由各预算部门报送年度支出政策变动情况,财政部门对支出政策进行汇总后,按照程序制定并明确年度收支政策和预算控制指标,结合财力测算情况提出拟纳入年度预算通告的支出政策和重点项目,报省人民政府审定,由省人民政府发布年度预算通告,切实加强对年度预算编制的指导和约束,充分体现省委、省政府的政策意图,用政策引导预算。

15.改进预算编审程序。按照“一下、二上、三下、四调整、五批复、六分解”的流程,编制、审核和下达预算。省财政部门根据省人民政府年度预算通告,印发编制年度预算通知,并测算各部门年度项目支出预算上限下达各部门;各部门在项目支出预算上限范围内,按照财政部门年度预算编制要求,编制部门整体支出绩效目标,从部门项目库中选取拟实施的项目,向财政部门申报年度预算计划建议;财政部门按照内部控制程序,对部门基本支出预算、项目预算以及所申报绩效目标和支出政策进行政策性和技术性审核,报省人民政府常务会议通过后,下达各部门基本支出和项目支出预算数额及项目审核结果;各部门按照财政部门下达的预算控制数及项目审核结果,调整完善预算,提交财政部门汇总后报省人代会审查;经省人代会审查批准后,财政部门在规定时间内向各部门批复预算;各部门在接到财政部门批复的本部门预算后,及时分解并向所属各单位批复预算。

16.设置控制节点。财政部门应设置合理的预算控制程序,对各部门支出预算及其项目进行政策性和技术性审核。部门预算管理业务机构负责审核部门年度重点支出事项在预算中的落实情况、预算细化编制情况,以及各部门申报的项目是否符合当年中央和省委、省政府确定的重大支出政策等情况,并决定部门申报项目是否纳入项目库;绩效管理机构负责审核部门申报的整体支出绩效目标和项目支出绩效目标,并根据既定的量化方法出具审核意见;预算评审机构负责审核项目计划的可行性、项目管理的规范性、项目资金的合理性及与绩效目标的关联度;预算编制机构依据部门预算管理业务机构、绩效管理机构和预算评审机构出具的评审意见及项目量化得分,确定各部门年度项目支出预算申报上限,结合财力汇总编制年度预算方案,并根据量化得分情况对预算部门进行分类;监督检查机构负责对整个预算编制程序及其控制节点进行全程监督。

(四)健全预算标准体系

预算标准体系是预算编审的基础,健全和完善预算标准体系,是提高预算编制科学性、准确性的必然要求。从2015年起,逐步完善和建立符合实际、科学合理的省本级基本支出定额标准、项目支出定额标准和资产配置标准“三大标准”,并根据财税改革推进情况,逐步实现我省财政支出定额标准化管理。

17.健全和完善基本支出定额标准体系。按照勤俭节约的原则,严格机关运行经费管理,加快制定机关运行经费实物定额和服务标准,建立基本支出公用经费定额标准体系,科学反映部门维持机构运转的必要成本。在此基础上,结合市场物价变动情况,及时对定额标准进行修订完善,合理核定省级预算单位基本支出公用经费,制定公务支出定额标准。

18.健全项目支出定额标准。研究建立项目支出定额标准体系,制定项目支出定额标准体系规划。在规划引领下,按照成熟一个推出一个的要求,研究出台一批项目支出定额标准。建立定额标准动态调整机制,根据预算支出管理的实际需要,及时调整项目支出定额标准,提高标准的适用性,将项目支出定额标准作为预算编制的重要依据。完善项目支出预算分类办法,分类编制项目支出预算。

19.健全资产配置标准。以“科学合理、保障工作、从严控制、杜绝浪费”和满足部门履行职能的基本需要为原则,健全行政事业单位资产配置标准。以制定通用资产配置标准为抓手,建立分层次的配置标准体系,并会同行业特点突出的部门,结合实际制定专用资产配置标准,建立资产配置标准动态更新机制。

三、改革要求

省直各部门要站在推进政府治理体系和治理能力现代化的高度,充分认识预算编审体系改革在全面深化改革中的重要作用,严格按照改革要求,坚持改革方向,加快改革步伐,加大改革力度,齐心协力推动预算编审体系建设。

(一)强化管理责任

不断完善制度,切实强化预算部门的预算编制主体责任,强化财政部门、督导部门和审核预算的管理责任。明确预算编制与审核、预算执行与调整、决算与绩效评价等阶段的工作任务和职责分工。各部门要结合实际,制定本部门的预算管理办法,加强内部管理,规范内部机构职能职责,强化内部机构"制衡”与“互动”机制,加强预算编制管理,健全完善财务管理办法和制度,不断提高预算编制的完整性、真实性和准确性。

(二)构建横向监督问责机制

构建以人大、审计、监察等监督部门为基础的横向问责机制。财政部门要与人大、审计、监察等监督部门的工作密切衔接,启动资源共享机制,共同加强管理,提高监管效率。建立定期反馈制度,财政和各部门要将项目执行情况特别是重大问题,定期反馈人大、审计、监察等监督部门,进一步强化对部门的监督。

(三)建立完善考核制度

建立预算编制质量考核机制,提高各部门对预算编制的重视程度和积极性,进一步提升部门预算编制质量。对部门预算编制基础工作、项目库管理、收支预算编制、部门预算草案文本编写等情况进行综合考核,评选出年度部门预算编制工作先进单位,促进部门及时、完整、真实、准确地编制部门预算。

(四)协同推进有关改革

按照中央和省委、省政府关于全面深化财税体制改革的总体部署,协同推进与省本级预算编审体系改革有关的规范地方政府性债务管理、完善省对下转移支付制度、推进政府向社会购买服务、推进预算公开、推进预算绩效管理、硬化支出预算管理、盘活存量资金、实行中期财政规划管理、建立跨年度预算平衡机制、深化非税收入管理等各项改革,按照改革进程,对有关改革涉及到的省本级预算编审内容逐年进行调整和完善。

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