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来源:云南省人民政府办公厅

云南省人民政府关于进一步加强城乡规划工作的意见

云政发〔2015〕51号

各州、市人民政府,滇中产业新区管委会,省直各委、办、厅、局:

为深入贯彻落实习近平总书记考察云南时的重要讲话精神,全面提升我省城乡规划科学发展、科学建设、科学管理水平,充分发挥城乡规划在推进云南新型城镇化建设的龙头引领作用,依据《中华人民共和国城乡规划法》和《云南省城乡规划条例》,现就进一步加强全省城乡规划工作提出以下意见:

一、充分认识加强城乡规划工作的重要性和紧迫性

城乡规划是城乡建设和发展的龙头,是指导调控城乡建设发展、统筹城乡空间布局、合理集约利用土地等自然资源、有效保护生态环境、维护社会公平公正的一项基本公共政策。我省城乡规划工作虽然在促进城乡经济社会与环境协调发展方面发挥了积极作用,但也存在“规划意识不强、水平不高、权威不够、执行不力”等问题,具体表现为:一是城乡规划编制体系不够完善,部分规划编制水平低,控制性详细规划缺位;二是各类规划缺乏相应的统筹,规划之间相互冲突、矛盾的现象突出;三是地下空间规划严重缺失,普遍存在重地上、轻地下的情况,地下空间开发建设无章可循,“马路拉链”问题突出;四是城乡规划实施的法定性、严肃性不够,随意变更规划、不按照规划建设的情况时有发生;五是乡镇规划管理薄弱,普遍存在盲目无序建设现象,农房设计、风貌控制和民族文化传承等方面问题突出;六是城乡建设缺乏特色,建筑设计水平不高,风格雷同,“千城一面”“千村一面”现象普遍;七是历史文化名城(镇、村、街)、传统村落和风景名胜区保护、传承与创新不够,存在重申报开发、轻保护管理等问题;八是城乡规划管理机制有待健全,现有管理机构、人员不适应规划工作的需要;九是规划监管不到位,有法不依、执法不严现象普遍,城乡规划督察制度有待建立完善;十是城乡规划建设考核机制不健全,规划管理责任落实不够到位。

各地、有关部门要充分认识做好城乡规划工作的重要性和紧迫性,紧紧围绕全面推进新型城镇化建设,不断提升城乡规划编制水平,健全城乡规划管理体系,加强城乡规划监督管理,完善城乡规划保障措施,按照“统筹城乡、做强滇中、搞活沿边、联动群廊”的总体要求,充分发挥城乡规划在城乡建设中的龙头引导、空间管控和资源配置作用,为全省闯出一条跨越式发展路子提供强有力的城乡规划支撑。

二、全面提升城乡规划编制水平

(一)完善各类城乡规划编制体系。各地、有关部门要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求,在《云南省城镇体系规划(2015—2030年)》指导下,不断改进城乡规划编制方法,高起点、高标准、高质量编制各类规划。省住房城乡建设厅要组织修编完善区域性城镇群规划,抓紧编制云南省沿边城镇布局规划,研究制定全省城乡建设“十三五”规划。各州、市、县、区人民政府和滇中产业新区管委会要依照法定程序,科学修编城市总体规划,编制完善县域城镇体系规划,加快编制乡镇总体规划和村庄规划,抓紧制定城镇控制性详细规划、修建性详细规划及抗震防灾等专项规划,认真编制各级历史文化名城(镇、村、街)、传统村落保护及风景名胜区规划,着力构建层级清晰、相互协调的全省城乡规划体系。

(二)推进县、市、区“四规合一”试点。积极稳妥推进国民经济和社会发展总体规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划“四规合一”试点工作。要通过改革规划体制机制,从规划的期限及范围、发展指标体系、技术规范标准、信息数据平台、管理协调机制等方面理顺有关规划的关系,充分发挥国民经济社会发展总体规划的统领作用、城乡规划的基础综合作用、土地利用总体规划的规模控制作用、生态环境保护规划的基础约束作用,建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系,确保国民经济和社会发展规划确定的重点产业布局和重大建设项目在空间管控平台上得到落实,实现每个县、市、区“一个规划、一张蓝图”。

(三)积极开展城市地下空间规划编制。按照“先地下、后地上,先规划、后建设”的原则,由城市规划主管部门依据城市总体规划和控制性详细规划,结合城市发展定位、资源环境容量和城镇化发展等情况,在2017年底前组织编制完成城市地下空间开发利用综合规划及地下管线(廊)专项规划。各县、市、区人民政府要在2015年10月底前完成地下管线基础信息普查和隐患排查,为规划编制提供基础资料。地下空间规划编制要严格遵守国家有关标准和规范,提出地下空间发展战略与目标,明确地下空间层次和内容,合理确定地下管线(廊)等地下基础设施开发利用的规模和布局,加强与道路交通、人防建设、地铁建设等规划的衔接,统筹安排建设时序,实现地上地下有机结合,不断提升城市综合承载能力。

(四)认真做好城镇详细规划编制。各县、市、区城乡规划部门和乡镇人民政府要依据城镇总体规划要求,完善控制性详细规划备案管理制度,加快组织编制控制性详细规划,提高控制性详细规划编制水平和覆盖率,在2017年逐步实现城镇总体规划建设用地范围内的控制性详细规划全覆盖。在城镇近期建设规划中明确市政基础设施和公共服务设施建设任务,按年度进行安排部署,并对规划实施结果进行评价,为城镇建设项目实施提供法定规划依据。

(五)积极推动城市设计工作。各地要充分发挥城市设计在完善城市空间形态、塑造城市特色风貌、提高城市运营效率等方面的综合作用,聚焦城市重点区域,在2016年底前编制完成城市色彩、生态廊道、建筑立面、景观照明等专项规划。精心做好重点功能板块的城市设计,推进城镇人文特征与自然生态景观相融合,建立协调统一的城市轴线、城市天际线、城市文脉、城市风格和色彩,从整体上塑造城市特色形象,避免单项建筑工程影响城市整体空间的有序安排。

(六)全面抓好村庄规划编制。遵循“政府主导、村民参与、需求导向、方便实施”的要求,提高乡村规划编制和民居设计水平,建设宜居、宜业、具有浓郁乡土民族文化要素的农村新村、新房、新景、新产业。各地要在巩固提升前期村庄规划全覆盖的基础上,以县域城镇体系规划为指导,在2016年底前完成美丽乡村、传统村落以及沿边地区、重要交通沿线、重点旅游区及风景名胜区等区域村庄规划提升完善工作,在2017年底前完成全省村庄规划提升完善工作。整村搬迁、移民新村和集中安置等新村建设实施前必须完成新村建设规划编制,并严格按照编制的规划组织实施。农村建房要按照《云南省人民政府关于加强农村住房建设管理的若干意见》(云政发〔2010〕182号)要求,强化建设用地监管,严格实施行政许可管理,引导农村群众依法建房、科学建房。

(七)加强历史文化名城(镇、村、街)和传统村落保护。深入贯彻《云南省历史文化名城名镇名村名街保护条例》,继续开展国家级和省级历史文化名城(镇、村、街)的申报列级工作,将具有不同地域代表性的镇、村、街区纳入国家和省级保护范围,强化历史文化名城(镇、村、街)保护规划和保护详细规划的编制以及历史文化街区保护界线划定、历史建筑挂牌保护工作。加强传统村落调查及申报,按照《传统村落保护发展规划编制基本要求》,科学有序开展传统村落“一村一档”的档案建立和保护发展规划编制工作,同时健全规划实施巡查警示退出机制。加强传统民居调查保护管理,坚决杜绝建设性破坏,促进传统民居保护、人居环境改善及传统文化传承。

(八)注重完善风景名胜区规划。省住房城乡建设厅和有关州、市、县、区人民政府要切实履行风景名胜区规划编制主体责任,全面完成国家级和省级风景名胜区总体规划,实现国家级和省级风景名胜区重点建设区域详细规划全覆盖。建立健全全省风景名胜区法定体系,进一步完善与城乡规划、土地利用规划的有效衔接,逐步建立涉及风景名胜区重大建设项目协调机制,妥善处理好法定区域交叉问题。

三、依法加强城乡规划实施管理

(九)建立健全城乡规划委员会制度。建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则。县级以上政府和滇中产业新区管委会要依法设立城乡规划委员会,作为城乡规划决策的议事机构;城乡规划委员会由有关部门、专家和公众代表组成,规划委员会主任由本级政府主要负责同志担任,负责审议和协调国民经济社会发展规划以及各类专项规划与城乡规划的衔接,审议和协调城乡规划制定、修改和实施中的重大事项,向本级政府规划决策提出审议意见。省城乡规划委员会作为省人民政府城乡规划决策的议事机构,负责对全省城乡规划重大事项进行协调、论证和审议,研究制定全省城镇化及城乡规划建设的中长期发展战略,组织协调全省城镇体系规划和城市群规划等跨区域性城乡规划的制定和实施;省城乡规划委员会下设办公室在省住房城乡建设厅,负责做好日常工作。各级城乡规划委员会要进一步在城乡规划管理工作中探索依法规划、民主规划的工作机制,并积极创造条件,充分展示城乡规划成果,有效保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。

(十)理顺城乡规划管理体制。遵循城乡建设与发展规律,建立完善职责明晰、运转顺畅、与城镇化发展相适应的城乡规划管理体制。充实力量,明确专职管理人员,强化全省城乡规划管理工作,进一步加强省级规划管理协调指导的工作力度。各州、市、县、区和滇中产业新区应根据城乡规划管理需要,明确相应机构承担城乡规划的管理职责,负责本行政区域内城乡规划管理工作。城市、县人民政府城乡规划主管部门在市辖区、开发区(产业园区)设立的派出机构,要按照规定职责承担有关城乡规划管理工作,维护城镇总体规划的全局性和完整性。进一步加强县、乡两级村镇规划建设管理机构和队伍建设,有条件的村委会要配备规划建设协管员,负责做好有关管理工作,以政府购买服务的形式给予补助。通过聘任城乡规划专业技术人员、借助大学生村官、新农村指导员,基本实现乡村规划建设管理盲点全覆盖。

(十一)科学审批建设项目规划。各级城乡规划管理部门要根据城乡规划的法律法规,进一步优化内部审批程序,科学有序做好建设项目规划审批工作。凡建设项目规划审批,必须进行专家论证,为建设项目审批决策提供支撑;规划审批前应当引入第三方或者通过专家委员会进行社会风险评估,未经评估或者评估不合格的,不得进行招标前置审计,不得进行规划审批;审批或许可前,应当进行合法性审查,凡是违反法定程序、不符合标准规范、没有法定依据或者未经合法性审查的项目,一律不予批准;审批过程实行集体讨论和决策,要向项目建设方、方案设计方、社会公众和其他利益关系人开放建设项目规划审批决策过
程,实施“阳光规划”。

(十二)强化城乡规划管控。城乡规划要由增量规划逐步转为限定城镇边界、优化空间结构的规划。各地要科学确定城镇开发强度,划定城镇增长边界,确保所有城乡建设活动严格依据已经批准的城乡规划进行,没有制定城乡规划的区域不得进行建设活动。各类开发区(产业园区)建设和城市新区应符合城乡规划,并纳入城乡规划统一管理,不得在城市、镇总体规划确定的建设用地范围以外进行设立。严肃认真执行城乡规划和控制性详细规划确定的用地性质、容积率、建筑密度、高度和间距等规划控制指标要求,依法加强对已经纳入水体蓝线、绿地绿线、市政公用设施黄线、历史文化保护紫线等“四线”管制空间的区域管控。

(十三)严格城乡规划修改程序。城乡规划一经批准,即具有法律效力,必须严格执行,未经法定程序不得修改。禁止任何单位和个人随意干预和变更城乡规划,确保规划的连续性和严肃性。因国家和省重大项目建设确需修改城市、镇总体规划的,或市、县重大建设项目确需调整控制性详细规划的,规划编制机关要对原规划的实施情况进行总结和评估,并向原审批机关提交总结报告,对拟修改和调整的内容作出说明,经原审批机关同意后,方可进行规划修改工作。同时,修改涉及规划强制性内容的需报原审批机关同意。

四、严格加强城乡规划监督检查

(十四)抓好城乡规划工作的监督检查。按照《云南省城乡规划条例》规定,建立完善城乡规划督察员制度,由上级政府向下级政府派出城乡规划督察员,对其城乡规划的编制、审批、实施和修改的合法性进行督察,实行“分级督察、全域覆盖”。省人民政府依法向各州、市和滇中产业新区派出城乡规划督察员,对派驻地城乡规划的编制、审批、实施和修改等进行监督检查,督察重点是省人民政府审批城市总体规划的城市、省级历史文化名城(镇、村、街)、省级风景名胜区和传统村落。各州、市人民政府和滇中产业新区管委会也应向所属县、市、区派出城乡规划督察员开展城乡规划监督检查;县、市、区人民政府应按照城乡规划有关法律法规规定对乡镇、村庄规划进行监督检查。着重利用卫星遥感、航拍、“互联网+”等新技术,提高城乡规划督察的工作质量和效率。各级政府应当在城乡规划的制定、修改和实施方面自觉接受人大监督和政协民主监督。

(十五)依法查处违规建设行为。各地要加强城乡规划执法队伍建设,进一步理顺城乡规划行政执法体制,建立健全由城乡规划、国土资源、环境保护、城市综合管理等部门共同参与的违法建设监督执法查处机制,对各类违法建设行为,按照权责一致的原则,统一由具有行政处罚权的部门负责监督检查。城乡规划主管部门和有关行政部门要加大巡查力度,加强对有关单位和个人建设活动的执法检查,依法及时纠正和严肃查处未取得城乡规划许可或违反城乡规划的违法建设行为,坚决杜绝“以罚代管”现象,有效遏制违规建设现象,切实维护城乡规划的权威性。

(十六)强化违反城乡规划责任追究。各级政府和滇中产业新区管委会要建立城乡规划重大事项决策责任追究制度,实行城乡规划审查审批领导责任终身制,把城乡规划编制、审批、修改、实施和监督过程中的履职情况纳入各级政府和政府领导的年度考核及政府领导离任审计,确保城乡规划实施的权威性和连续性。对应当编制城乡规划而未组织编制的或未按照法定程序编制、审批、修改城乡规划的,要依法追究有关政府负责人和其他直接责任人的责任;城乡规划主管部门在城乡规划编制、建设项目规划审批或规划执法检查中有违法行政行为的,要依法追究直接负责的主管人员和其他责任人员的责任。对应当给予处分的,及时将有关案件材料移送任免机关或者监察机关;应当给予党纪处分的,移送党的纪律检查机关处理;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。

五、保障措施

(十七)加强对城乡规划工作的领导。各级政府和滇中产业新区管委会是城乡规划编制、实施和监督的责任主体,要把城乡规划工作列入重要议事日程,纳入年终目标考核内容,建立政府主要领导负总责、分管领导具体负责、部门分工抓落实的组织领导和协调落实机制,明确工作目标和责任,定期研究城乡规划工作,及时协调解决城乡规划工作中出现的突出问题。各级城乡规划、发展改革、财政、国土资源、环境保护等部门要各司其职、各尽其责,加强协作、密切配合,合力推进城乡规划工作。

(十八)加大对城乡规划工作的投入力度。各级政府和滇中产业新区管委会要按照《中华人民共和国城乡规划法》和《云南省城乡规划条例》的规定,依法将城乡规划编制、管理、督察经费纳入本级财政预算。“十三五”期间,要逐年提升省级城乡规划预算经费投入,保障“四规合一”、地下管线规划、村庄规划提升、城乡督察等城乡规划重点工作顺利开展。省人民政府根据城乡规划工作需要,采取“以奖代补”等方式,对欠发达地区的城乡规划编制给予适当补助。省住房城乡建设厅要会同省财政厅加强对财政资金使用情况的绩效评估工作,为财政资金的科学使用提供保障。

(十九)开展城乡规划管理和技术人员教育培训。各级政府和滇中产业新区管委会要建立健全分级培训制度,采取现场指导和组织技术培训等灵活多样的形式,自上而下抓好城乡规划管理和有关技术人员的培训工作,进一步提高城乡规划编制队伍的素质。省住房城乡建设厅要建立常态化的城乡规划培训机制,定期组织对各州、市、县、区和滇中产业新区技术骨干人员的培训指导,提高从业人员编制管理城乡规划的业务水平。省、州市行政学院应把城乡规划基本法规和知识列为国家公务员培训必修课,进一步提高各级领导干部驾驭城乡规划建设的能力。

(二十)加强城乡规划智库建设。按照“整合资源、服务大局、发展创新”的工作思路,发挥省内外城乡规划行业协会、学会、研究会等社会组织和有关科研机构的专业技术和人才优势,研究制定云南省城乡规划智库建设管理办法,强化规划决策咨询研究,加快推进建设云南特色城乡规划新型智库,为全省城乡规划工作提供强有力的智力支持。


附件:重点任务分工及进度安排表



云南省人民政府

2015年7月17日


(此件公开发布)


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