云南省“十五五”城市更新行动规划

为贯彻落实党中央、国务院关于高质量推进城市更新的决策部署，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》、《国务院关于印发〈城市更新“十五五”规划〉的通知》（国发〔2026〕12号）、《云南省人民政府关于印发云南省国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的通知》（云政发〔2026〕9号），结合我省实际，制定本规划。

一、发展成效及形势

（一）发展成效

政策框架初步搭建。省委、省政府高位推进城市更新，出台《关于统筹推进城市更新的指导意见》，省直有关部门配套印发一系列政策措施，并指导玉溪市颁布城市更新条例，全省城市更新制度框架、政策体系和工作机制初步建立。

城市体检卓有成效。按国家和我省相关要求开展城市体检，精准查找“城市病”，已实现县城体检全覆盖（德钦县因重大地质灾害隐患实施避险搬迁除外）。各地结合体检结果，谋划并实施了城镇老旧小区改造、居住品质提升、绿美城市建设等规划计划，推动城市品质有效提升。“十四五”期间，累计开工城市更新项目8600余个，完成投资超6600亿元。

承载能力大幅提升。“十四五”期间，累计新建改造燃气、供水、排水等管网3.1万公里，生活污水集中收集率达70.72%。生活垃圾焚烧处理占比达74.34%，地级城市小区垃圾分类覆盖率超95%。完成41条城市黑臭水体治理，基本消除严重易涝积水点。城市基础设施生命线安全工程有序推进，加装智能监测和物联感知设备2.38万套。

人居环境明显改善。“十四五”期间，累计开工改造城镇老旧小区1.06万个、城市危旧房1.05万套（间）、城镇棚户区18.09万套、城中村70个，惠及城镇居民约390万人。完成10个省级完整社区试点建设，6个州（市）被列入国家一刻钟便民生活圈建设试点，全省普惠性幼儿园覆盖率达90.11%，养老服务床位总量达13.9万张。大力实施城市绿化美化，新增城市绿地5341公顷、城市公园2229个，城市（县城）建成区绿地率达40.37%，建成环滇池生态绿道。加强超高层建筑管控，持续做好历史文化保护传承，现有历史文化名城（镇、村、街）共142座（个、片）。

（二）面临挑战

体制机制不完善。城市更新政策法规、规范标准、协同机制不健全，适应城市更新的建设、运营、治理体制机制不完善。城市体检成果转化需进一步加强，城市更新规划实施体系正在完善，可持续的城市更新模式尚未完全建立。

资源挖掘利用不充分。存量资源资产底数不清。土地混合开发利用和用途合理转换、容积率转移和奖励等政策尚待有效落地，一定程度制约了存量资源潜力释放。挖掘利用本土特色资源力度不足，未能把资源优势有效转化为城市特色和竞争力。

“四好”建设管理水平不高。城市危旧房改造和既有建筑抗震加固任务较重，部分老旧小区改造成果难维持，完整社区覆盖率不高。“一老一小”短板、城市内涝、天网地线、烂尾楼、停车难行车难、私搭乱建等突出问题尚未有效解决，智慧城市建设滞后。物业服务质量不高，城市管理进社区、物业服务进家庭处于起步阶段。重建轻管问题仍然存在，部分公共设施及存量空间日常管护治理不到位。

多元投融资体系不健全。一些城市未树牢“经营城市”理念，城市更新项目自平衡难度大。政府投资效益不高，资金回报循环机制不健全。对各类经营主体的激励政策和支持措施不够，社会资本引入不足。银行融资产品与实际融资需求不匹配，投融建管营一体化程度不高。公用事业市场化程度不高，价格形成调整机制不够完善。

（三）发展机遇

从区域功能定位看。党的十八大以来，习近平总书记3次考察云南，为云南发展指引航向、擘画蓝图，赋予云南“一个跨越”、“三个定位”、“开创发展新局面”的历史使命，特别强调要持续推进新型城镇化、建设各族群众安居乐业的美丽家园，为全省高质量推进城市更新提供了根本遵循。

从国家政策支持看。国家明确将推进城市更新作为建设现代化人民城市的重要抓手，并把城市更新纳入“十五五”规划统筹实施，对城市更新的土地、资金、财税等支持力度将不断加大，为全省扎实推进城市更新提供了政策机遇。

从城市发展阶段看。当前，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，坚持以高质量发展为主题，促进城市发展“五个转变”，推动城市内涵式发展，已经成为全省上下的普遍共识，为有力有序推进城市更新凝聚了广泛的人心基础。

从人民群众期盼看。全省还存在不少老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村，以及大量陈旧老化的水、电、气等管网和道路、文体、环卫等设施，人民群众对城市更新的期盼不断增多、需求日趋多元、标准日益提高，为推进城市更新创造了很大的需求。

从推进实施基础看。全省推进城市更新已积累了一批可复制、可推广的经验。加之我省具有生态宜居的独特优势、资源禀赋的比较优势及新型城镇化的后发优势，为建设现代化人民城市提供了得天独厚的条件。

二、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，认真落实四中全会部署，深入贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述和考察云南重要讲话精神，完整准确全面贯彻新发展理念，树立和践行正确政绩观，坚持稳中求进工作总基调，全面落实中央及省委城市工作会议精神，坚持以人为本、改善民生，坚持规划引领、系统推进，坚持保护第一、应保尽保、以用促保，坚持政府引导、市场运作，锚定“3815”战略发展目标，按照“近期排危、中期更新、长期提质”的原则和“微改造、优业态、重效益”的理念，统筹推进好房子、好小区、好社区、好城区建设，高质量谋划实施城市更新行动，走好具有边疆民族地区特色的城市高质量发展之路。

到2030年，城市更新体制机制、支持政策和管理制度不断完善，可持续城市更新模式基本形成，城市开发建设方式转型初见成效，城市生活空间更加宜居、承载能力更具韧性、文化特色更加彰显、建设治理更加智慧，城市更新行动取得重要进展。

到2035年，城市更新体制机制更加完善，城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效取得明显成效，具有边疆民族地区特色的现代化人民城市基本建成。

三、重点任务

（一）一体化推进城市体检和城市更新

系统实施城市体检。全面开展城市体检，构建国家、省、城市三级指标体系，按要求开展省级监测评价，精准查找群众身边的急难愁盼问题和影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，形成问题清单、整治建议清单和城市体检报告。加强城市体检结果应用，因地制宜编制城市更新规划计划，积极推进发现问题整治。

按需开展专项体检。鼓励开展完整社区建设、老旧街区（厂区）改造、历史文化保护传承、城市基础设施、公共服务设施和城市更新片区等方面的专项体检，将专项体检结果充分应用到片区策划和项目实施方案中，系统谋划实施城市更新项目。

（二）有序推进既有建筑改造利用

稳妥推进城市危旧房改造。建立动态排查机制，对符合条件的C、D级危险住房实施改造，确保“危房不住人、人不进危房”。对居住在D级危险住房且无其他住房的困难群众，可通过公租房、保障性租赁住房等政策性住房解决其住房困难问题。将华侨社区符合条件的危险住房纳入改造范围。鼓励城市出台老旧住房自主更新、原拆原建的政策措施，稳步开展试点，探索可持续运营模式。

稳步实施既有建筑抗震及节能改造。聚焦地震重点危险区和地震监视防御区建成年代较早、抗震设防标准偏低的房屋建筑，常态化开展城镇既有房屋抗震安全隐患排查整治。稳步推进预制板房治理改造。加强建筑隔震减震技术应用和建筑工程抗震设防监督管理。结合气候特征，因地制宜采用节能低碳技术实施既有建筑节能改造。加强建筑保温材料管理。

加强存量房屋改造利用。积极挖掘老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等闲置低效资产，推动存量房屋功能转型、混合利用。鼓励机关事业单位和国有企业将城镇老旧小区及城中村周边的闲置房屋交由街道、社区统筹，推动闲置房屋出租使用。推进“好房子”建设，实施房屋品质提升工程，鼓励居民开展既有住房装修和局部升级改造，建设数字家庭。将消防设施改造提升统筹纳入存量房屋改造项目，依法依规开展建设工程消防设计审查、验收。

（三）高质效推进城镇老旧小区整治改造

构建老旧小区改造“升级版”。加强改造成效评估，摸排设施设备“硬伤”，查找服务管理“软肋”，对发现问题和居民新诉求，及时包装项目推进整治。重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检，落实“一连一拆五改五完善”（连片改造，拆临拆违，改管网、改道路、改绿化、改车位、改线缆，完善“一老一小”设施、文体休闲设施、便民商业设施、智慧安全设施、长效管理机制）改造要求，加大完善类、提升类内容改造比重，持续提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能和文化价值。

推进老旧小区加装电梯。建立健全加装电梯工作协调机制和联合审查机制，完善技术路径，形成项目储备库。加强民意征询和全过程质量安全监管，落实产权人出资责任，支持居民提取公积金等用于加装电梯。

健全长效管理机制。建立健全党组织领导下的党建联建、协同治理、社区协商等机制。完善小区长效管理机制，引入物业服务，引导群众参与小区治理，共同维护改造成果。完善老旧小区住宅专项维修基金归集、使用、续筹机制，建立重大隐患紧急启动住宅专项维修基金机制。

（四）积极开展完整社区建设

按“好社区”标准建设完整社区。摸清社区现状底数，在地级城市全面推进完整社区建设，“一社区一方案”编制建设实施方案。统筹城镇老旧小区改造、城市社区嵌入式服务设施建设和一刻钟便民生活圈建设等工作，多措并举补齐社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、市政配套基础设施、公共活动空间、物业服务管理、社区管理机制等方面短板弱项。推进完整社区和周边区域统筹建设、联动改造。

推动完整社区建设提质增效。推进智能感知、安防设施建设，努力推动各类社区服务平台、智能家庭终端互联互通和融合应用。实施物业服务质量提升行动，扩大物业服务覆盖面。深入推进城市管理进社区、物业服务进家庭，办好社区家长学校，积极打造家庭家教家风建设宣传活动阵地。开展专业人员进社区活动，建立政府、居民、企业等多方参与机制，推动社区可持续运营。

（五）稳步推进老旧街区、老旧厂区、城中村更新改造

加力老旧街区改造。推广“一街区一主题”模式，因地制宜推进老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，消除街区安全隐患，优化空间形态和交通组织，完善设施设备，提升公共空间品质，建设一批活力街区。推进老旧火车站、汽车站等交通枢纽与周边街区统筹更新改造，促进站城融合发展。

加快老旧厂区改造。开展评估论证，完善老旧厂区及周边配套设施，加强工业遗产保护利用，推动低效产业园区提质增效。鼓励以市场化方式推动老旧厂区改造提升，系统盘活闲置低效厂区、厂房和设施，植入新功能新业态，因地制宜发展生活性服务业和生产性服务业。推进工业废弃地生态修复，营造特色工业景观。

稳步推进城中村改造。采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式，优先对群众需求迫切、消防和结构隐患突出的城中村实施改造。严格落实“一项目两方案”，科学申报年度计划，依法依规实施征收补偿，做好安全隐患消除、产业先行搬迁、设施短板补齐、历史文化资源保护利用等工作，加强安置房规划、设计、建设及质量安全监管，保障群众合法权益。

（六）协同完善城市功能

激活城市存量资源潜力。全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数，探索创新已供未开发土地、在建项目、存量房屋等存量资产盘活机制，加强和规范存量城市基础设施资产管理。

补齐公共服务设施硬件短板。精准配置资源，建立五级公共服务体系，推动中心城区过度集聚的公共服务设施有序向外围疏解。稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，完善城市医疗应急服务体系，推动养老机构提质增效和消费基础服务设施改造升级，加快托育服务设施、全民健身设施和适老化适儿化、无障碍设施建设改造，拓展新型公共文化空间。主要民族聚集区应合理布局建设民族性公共服务设施。

提升公共服务质量。推进公共服务领域改革，加强基本公共服务标准体系建设。实施养老托育城企联动专项行动，加快构建普惠托育服务体系。实施七彩云南全民健身信息化建设工程，推动体育健身设施开放共享。推动服务重心向基层下沉，促进设施功能复合与资源共享，提升公共服务数字化智能化水平。推行专业化运营，以公建民营、购买服务等方式，引导社会力量参与公共服务供给。

（七）高标准建设改造城市基础设施

系统实施城市基础设施建设改造。按照城市发展到哪里，地下管网就建到哪里的要求，全面排查城市基础设施风险隐患，加快城市燃气、供水、排水、污水等地下管网和综合管廊建设改造。加快推动水务改革，逐步实现“供排一体”、“厂网一体”。完善垃圾分类收集和处理设施体系，推进建筑垃圾利用处置设施建设。

稳步增强城市安全韧性能力。聚焦房屋结构安全、消防隐患、管网老化、燃气安全、电动自行车停放充电、防洪排涝等风险点，统筹推进城市更新和韧性城市建设。加强城市防洪和内涝治理统筹，加快排水防涝设施建设改造，推进海绵城市建设，动态消除新增内涝积水点，建立健全洪涝联排联调机制。实施老旧道路桥隧安全韧性提升改造。加强老旧高层建筑消防设施、公共消防设施和分级避难场所建设改造，畅通消防生命通道，完善应急救援力量和物资储备。

着力优化城市综合交通体系。高效、便捷组织城市内外交通，优化路网结构，提高城市道路面积率和路网密度。推进老旧枢纽场站功能提升，开展轨道交通场站周边一体化提升改造。优化城市公交枢纽、首末站、线网和站点布局，系统建设非机动车道，完善人行道网络。优化城市货运网络规划设计，健全分级配送设施体系。推进停车、充电设施建设改造，建设集约化停车设施，优化停车泊位管理，缓解停车难问题。

深入推动新型城市基础设施建设。推进市政基础设施数字化改造升级和智能化管理，建立地下管网“一张图”体系。建立完善城市运行管理服务平台、城市信息模型（CIM）平台、城市房屋建筑综合管理平台和新一代信息基础设施，深化建筑信息模型（BIM）技术应用。加快城市基础设施生命线安全工程建设，搭建全省一体化监管平台。加快建成昆明、曲靖、安宁、蒙自等一批高水平“透明城市”。

（八）持续修复城市生态系统

加强城市生态本底保护修复。重点推进城市面山修复、采煤沉陷区综合治理，加强滇池、洱海等重点高原湖泊及流经城市重点河流（河段）生态保护与修复，加快推进生态清洁小流域建设和建设用地土壤污染风险管控与修复，巩固城市黑臭水体治理成效，统筹推进城市噪声、扬尘等治理，实现山体、水系、湿地、土地等生态本底的保护修复。

织密城市绿色生态网络。统筹城市生态空间布局，保障城市绿化用地，合理配置绿心、绿环、绿楔与绿道，建设城市生态基础设施体系。整合利用低效用地，推进城市公园绿地改造提升，补齐人口密集区域公园服务短板，加快形成“小、多、匀”的便民绿地体系。大力推行“见缝插绿、拆墙透绿、后绿前移、长效护绿、动态补绿”，优先选择乡土适生植物，推进公园绿地开放共享，建立专业化管养队伍，健全长效管护机制。

推动城市发展绿色低碳转型。推广绿色低碳先进工艺技术装备，积极发展绿色建筑和装配式建筑。统筹推进既有建筑节能改造，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展。践行绿色低碳生活方式和出行方式，全面推进节水型城市建设，深入推进节能、节水与资源循环利用，大力发展新能源交通，健全绿色慢行交通系统，提高垃圾无害化处理和资源化利用水平。

（九）大力加强城市历史文化保护传承

强化历史文化保护管理。加大城市文化遗产资源调查力度，摸清资源底数，完善保护名录，用好老城区老街区专项调查成果。严格落实“老城不能再拆”要求，系统保护城市独特历史文脉、人文地理、自然景观、街巷空间和非物质文化。加强建设管理，保护城市老建筑、老地名和古树名木，禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真。引导公众参与保护监督，推动建立以居民为主体的保护实施机制。加强历史文化名城（镇、村、街）消防基础设施建设改造和安全管理。

推进历史文化资源活化利用。加强历史文化价值挖掘、阐释与展示传播，注重保留原住居民生活场景，维系原生态文化氛围。推进历史文化名城（镇、村、街）活态保护利用，以文化价值为引领，完善正负面清单制度，系统提升历史城区服务能力，形成宜居、特色、活力的功能区域。

系统提升城市风貌品质。完善城市风貌管理制度，编制技术导则，严控城市天际线和建筑高度、体量、色彩、风格，坚决杜绝贪大、媚洋、求怪等建筑乱象。强化城市设计全过程运用，提升城市公共空间、街道界面、滨水空间品质。落实“适用、经济、绿色、美观”建筑方针，加强建筑设计管理，让每一幢新增建（构）筑物成为美丽云南建设的“加分项”。严格管理超大体量公共建筑、超高层建筑。

（十）高效能推进城市治理

完善城市治理体系。推进政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、公共服务“一网通享”，建立“一委一办一平台”，健全综合行政执法体制。落实动态发现、动态消除、常态管理“三项机制”，有效消除城市安全隐患。强化社会治安整体防控，统筹抓好命案防控、反恐防暴、普法强基、法治城市建设等重点工作。深化“12345”热线与网格化管理融合，建立“吹哨—响应—监督—反馈”闭环流程。推进城市管理与社区治理融合发展，推动社区警务工作融入基层社会治理，实施城市管理法律、职责、服务、执法进社区，整合城市管理和社区资源设施，建立健全“社区党组织+城管+物业+居民”多方联动机制。

提高智慧化精细化治理水平。鼓励开展城市管理服务适数化改革，深化数据赋能网格管理、社区治理、志愿服务和矛盾纠纷化解等数字化应用，提升城市运行态势感知、风险预警、应急处置能力。加快建立房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险等房屋全生命周期安全管理制度，建立实施房屋建筑统一代码制度，推进全生命周期数字化管理。深入开展“清爽行动”，实施背街小巷市容环境整治和城市小微空间治理，推进住宅小区治理常态化。针对洗手台、公厕、路灯等公共设施重建轻管和城市卫生管理不到位等问题，全覆盖落实管理责任，加强常态化、精细化管理。

四、实施保障

（一）加强组织领导

构建省负总责、州（市）抓落实的工作格局，发挥省住房城乡建设厅牵头作用，协调省直有关部门积极配合，强化政策协同，形成工作合力。各州（市）、县（市、区）人民政府要落实主体责任，建立部门联动的协调推进机制，按照“动必齐、动必快、动必成”的要求，加强政策规划制定、项目谋划实施、资金筹措运作、后续运营管理等方面的统筹协调。因地制宜研究并推动制定城市更新法规，健全标准体系。

（二）完善实施机制

结合城市发展评价体系，加快建立适应城市更新的建设、运营、治理体制机制。完善城市体检评估、成果转化和省级监测评价等机制，建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径，健全城市体检与城市更新一体化推进机制。依据国土空间规划，加快完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制。同步建立与城市更新相适应的城市设计制度，将城市设计有机融入城市更新规划实施体系全过程。建立省、市、县三级联动的城市更新项目库，落实项目指导员制度，实施项目常态化储备和分级动态管理。落实城市更新统计调查制度。完善城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制。

（三）深化要素保障

做好城市更新区域详细规划的评估、优化，制定土地混合开发和空间复合利用、土地用途转换和兼容使用的正负面清单、管控要求及微更新项目规划许可豁免清单，优化过渡期支持政策，推进存量土地和空间临时利用，鼓励资源资产组合供应整体运营，依法依规制定或明确容积率转移、奖励、免计等政策，创新不动产登记服务，妥善处置历史遗留问题。积极争取中央财政补助资金、中央预算内投资、地方政府专项债券等资金。依法落实税收优惠政策，对城市更新项目按规定落实行政事业性收费、政府性基金减免等政策。

发挥重大产业项目融资协调机制作用，完善全生命周期项目库，强化政银企合作，引导银行优化信贷结构，创新信贷产品，增加中长期贷款投放。鼓励金融机构制定差异化金融方案，拓宽融资渠道，支持符合条件的主体发行企业债券、不动产投资信托基金（REITs）等产品，吸引社会资本参与，支持城市更新建设。坚决守住不发生系统性风险、不新增隐性债务的底线。

（四）引导多方参与

充分发挥街道、社区作用，调动人民群众参与城市更新积极性。鼓励产权所有人自主更新，支持企业盘活闲置低效存量资产。引导经营主体参与，支持多领域专业力量和服务机构参与城市更新。发挥专家团队支撑作用，加强业务培训，培养一支懂更新、会管理、有情怀的干部队伍。加大宣传力度，广泛收集民生诉求和市民建议，积极营造良好氛围。

（五）强化督促评估

开展规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估，加强督促调度和协调支持。坚持典型引路，加强项目风险评估，建设一批城市更新典型项目，及时总结推广好的经验做法。鼓励各地认真学习借鉴曲靖市西门街片区有机更新经验，积极探索适合本地的可持续城市更新模式和政策机制，推动规划目标任务如期实现。